特种设备安全监察指令书 暨“责令改正”的法律属性

■文/王海秦

　　【案 情】

　　2010年5月10日，甲市飞乐游乐设施公司函告该市某公园和市质监局，该公园在用的游乐设施“松林飞鼠”的设计使用寿命截至日期为2010年5月底。如公园超出设施设计使用寿命后继续使用该设施，后果与该公司无关。市质监局随即向公园发出《特种设备安全监察指令书》（以下简称《指令书》），责令该公园于2010年5月31日后停止使用“松林飞鼠”游乐设施。

　　《指令书》发出后，公园方不服提起行政诉讼，公园认为：一、生产厂家在出售该设施时并无设计使用寿命的约定，甲市质监局依据飞乐公司公函作出的认定，事实不清，依据不足。二、《指令书》的内容及性质属于行政处罚，甲市质监局未履行听证程序，程序违法。甲市质监局辩称：该局发出《指令书》依据的是《特种设备安全监察条例》。飞乐公司作为该设备的生产者，其出具的关于涉案特种设备使用年限的公函，足以作为事实认定的依据。

　　【审 理】

　　一审法院审理认为，原告请求确认该《指令书》违法并请求撤销的理据不充分，不予支持，驳回了原告的诉讼请求。原告不服提起上诉，二审法院审理认为，被告《指令书》责令当事人停止使用该设备，致使原告停业，其性质如同责令停业，理应履行听证程序。在二审期间，原被告双方经调解，达成了和解协议，原告撤回了诉讼。

　　【解 析】

　　本案突出反映了特种设备安全监察指令书在实践适用中的尴尬境遇及对其的混乱认识，本文试图就案例中所反映的特种设备安全监察指令的性质及其是否属于责令改正进行分析，并就此引出该如何对责令改正的法律属性进行准确定性，同时从立法和执法的角度予以厘清。

　　一、特种设备安全监察指令书的历史沿革

　　2003年6月1日起实施的《特种设备安全监察条例》（国务院令第373号）代替了1982年国务院颁布实施的《锅炉压力容器安全监察暂行条例》，该条例第五十九条规定：“特种设备安全监察管理部门对特种设备生产、使用单位和检验检测机构进行安全监察时，发现违反本条例和安全技术规范的行为或者在用的特种设备存在事故隐患的，应当以书面形式发出特种设备安全监察指令，责令有关单位及时采取措施，予以改正或者消除事故隐患。紧急情况下需要采取紧急处理措施的，应当随后补发书面通知”。该规定改变了《锅炉压力容器安全监察暂行条例》第十五条规定的“锅炉压力容器安全监察机构检查锅炉、压力容器的使用情况，有权制止违章作业和违章指挥的行为。发现不安全的因素，可以发出《锅炉压力容器安全监察意见通知书》，要求使用单位限期解决；逾期不解决，或有发生事故的危险时，有权通知停止该设备的运行”，并用《特种设备安全监察指令书》代替了《锅炉压力容器安全监察意见通知书》，2013年6月29日颁布的《特种设备安全法》第六十二条则再次对特种设备安全监察指令书作出了与《特种设备安全监察条例》相同的规定。

　　从文书名称的改变来看，尽管原来的《特种设备安全监察意见通知书》变成了《特种设备安全监察指令书》，似乎强化了对行政相对人整改义务的要求，及特种设备安全监察意见的权威性和命令性。但从对两种文书适用条件的规定来看，《特种设备安全监察指令书》和《锅炉压力容器安全监察意见通知书》都是在发现行政相对人有违规行为或者监察的特种设备存在安全隐患或危险时使用，内容都是要求行政相对人改（纠）正违法行为，消除事故隐患，其性质似并无不同。因此尽管两种文书在名称上发生了改变，但其性质、目的及作用却未有实质变更。

　　二、特种设备安全监察指令的性质

　　在对案件的讨论中，法院内部对于特种设备安全监察指令性质为何也意见不一。观点一：认为本案中特种设备安全监察指令要求行政相对人停止使用该游乐设施，结果导致行政相对人停业，其效果等同于责令停业，体现出对相对人违法行为的制裁，因此其性质属于行为罚。观点二：该特种设备安全监察指令是责令改正的一种，根据1996年全国人大常委会法制委员会编著的《行政处罚法》释义，责令改正属于警告类的行政处罚，是申诫罚的一种。观点三：根据特种设备安全监察指令的性质和功能，其作用在于通过指令的方式制止和防止危险（害）的发生或继续的一种临时性限制措施，如果导致危险（害）发生的因素消失，则该指令就失去法律效应，在实质上属于行政强制措施。

　　上述观点，尽管各有论断和依据，但笔者不敢苟同，试从以下几点加以论证。

　　（一）特种设备检查指令确属责令改正

　　根据《特种设备安全监察条例》和《特种设备安全法》的规定，特种设备安全监察指令是特种设备安全监督管理部门在安全监察时，发现有违反规定和安全技术规范要求的行为或者在用的特种设备存在事故隐患时才做出的一种以书面形式体现的具体行政行为。其内容为责令有关单位或人员及时采取措施，予以改正或者消除事故隐患。而责令改正是指行政机关或法律、法规授权的组织，为了预防或制止正在发生或可能发生的违法行为、危险状态以及不利后果，依法做出的要求违法行为人履行法定义务、停止违法行为、消除不良后果或恢复原状的具有强制性的决定。从内容和目的而言，特种设备安全监察指令与责令改正的法律性质无不同。

　　（二）责令改正不同于行政处罚或行政强制措施

　　从法官对于特种设备安全监察指令（责令改正）的三种意见不难看出，目前在实务界或者理论界对于责令改正的认识并不统一，而这直接导致了在立法上对于责令改正的定位模糊，其结果是直接影响了责令改正在执法实际中功能的发挥。

　　1.特种设备安全监察指令（责令改正）不是行政处罚。行政处罚是指行政机关对行政相对人违反行政法上规定的强制性义务、破坏行政管理秩序行为的一种行政惩戒措施。总体而言，行政处罚与责令改正的区别主要有：一是行政处罚包括警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业等等，惩罚性或制裁性是行政处罚的基本特征。而责令改正则在于制止、纠正违法行为或者防止危险、隐患扩大，不具有惩罚性。二是行政处罚的作出除特殊情况外需要遵循立案、调查、取证、决定、告知等严格的法定程序，而作出责令改正程序相对较为简单。三是《行政处罚法》并未设定“责令改正”这一行政处罚罚种，而仅在该法第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令行政相对人改正或限期改正违法行为。因此，说责令改正属于行政处罚，缺乏立法依据。

　　具体而言，一是从行政处罚的功能而言，行政处罚是通过行政制裁的手段对违反行政管理秩序行为的一种否定和纠偏，在教育违法相对人的同时，体现出强烈的制裁性。而责令改正则更注重对于违法行为本身的纠正，使其回归正轨，制裁性不明显。这好比在某一个幼儿园中，老师规定每个小朋友每次只能从篮中取一个苹果。但甲小朋友有一次取了两个苹果。于是老师说，甲小朋友违反了规定，应当立即将多拿的苹果放回去。同时为了对甲进行惩戒，并教育其他人，还要没收本应该分给甲的另一个苹果。于是，让甲将多拿的苹果放回去，体现的是对错误行为的纠正，而对甲应当获得的苹果的没收，则体现了对甲错误行为的惩罚。在实践中，可能让甲将多拿的苹果放回篮子，并将甲的应得的苹果没收，可能会同时做出，因为任何惩罚措施本身就带有纠偏和否定的内容。但假若甲的行为被发现的时候，多拿的一个苹果已经被吃掉，让其将多拿的苹果放回已无必要，此时可能会导致老师不仅没收其应得的苹果，可能还会在第二天继续没收其应得的苹果。在进行上述行为的同时，老师为了强化对甲错误行为的纠正或者出于对以后可能再次出现类似行为的警示，或许还会对甲多拿苹果的行为进行批评，给甲贴上不听话孩子的标签。此时批评或警告则可能又与责令放回多拿的苹果一并进行，此时的责令在一定程度上可能也有申诫的功能，但因如此就将责令理解为处罚，则似乎与处罚的性质有所偏差，相反若按照将其理解为对《行政处罚法》第二十三条的落实，则更符合逻辑顺序。

　　二是从责令改正与警告的比较来看。虽然责令改正与警告都有警示的功能，但两者的区别也是明显的。警告属于申诫罚，是法定的处罚种类，警告的做出需严格遵循法律规定的程序，警告本身也会给违法行为人的声誉或名誉造成损害；责令改正则很灵活，除依据有关法律法规的设定作出外，在法律法规未明确对违法行为做出处理的规定时，行政机关依据职能认为需要做出时也可以做出。例如：质监部门执法人员在执法现场发现行政相对人正在从事某种违法行为时，可即时发出责令整改通知。至于责令停产停业，则是限制或制止行政相对人停止生产经营活动的一种行政处罚措施，其对于行政相对人的权利义务具有直接的处分性质，责令改正在一定程度上可能导致行政相对人停产或者停业的情形，这只是一种履行责令的内容后所产生的结果，并不是责令的目的。

　　三是如果责令改正是行政处罚,则行政相对人不履行责令改正的内容应可以被强制执行。实际工作中当事人不履行责令改正所导致的却只能是转入行政处罚程序，对其实施行政处罚，却不能对责令改正申请强制执行。

　　2.责令改正也不应是行政强制措施。行政强制措施是指行政机关为维护行政管理秩序，预防、制止社会危害事件或者违法行为的发生，依照法律规定，针对特定公民、法人或者其他组织的人身、行为及财产进行临时处置的限权性强制行为。通过比较我们可以发现，尽管责令改正与行政强制措施都具有行政约束力，但二者有明显区别：一是强制程度不同。行政强制措施具有直接强制力，表现为通过采取行政强制手段迫使行政相对人作为或不作为，而责令改正不具直接强制性，相反责令改正内容的实现还要依靠强制措施予以保证；二是《行政强制法》对于强制措施的种类已经做了明确的规定，责令改正并不在其中。

　　（三）责令改正（特种设备安全监察指令）在法律性质上属于一种行政命令

　　对任何行政行为的界定都应当根据其内容、特征做实质的认定，而不能仅依靠名称表达而认定其行为的归属。《特种设备安全监察条例》和《特种设备安全法》已经明确特种设备安全监察指令是特种设备安全监察部门依据职权发出的、具有特定指向性，并能引起一定法律后果的具体行政行为。然而目前关于行政行为的具体分类并无一种统一、完整的分类和认识。但参照最高人民法院《关于规范行政案件案由的通知》（法发〔2004〕2号）对于行政行为的分类来看，特种设备安全监察指令，其实质上更接近于行政命令。

　　三、结束语

　　在实践中，由于在理论上和立法上未能对责令改正予以准确的定位,在行政执法实践中已经造成诸多混乱。这种混乱不仅带给行政执法机关认识和操作的困扰，更大的问题在于使责令改正丧失了应有的功能。基于此，笔者认为，从实用性和维护法律权威性的角度，必须正确对待责令改正。基于笔者对责令改正在法律属性上属于行政命令的界定,笔者建议对于责令改正应从立法到行政执法实践作如下规制：

　　（一）法律条文表述方面。为避免行政执法人员对于责令改正的误解以及正确落实《行政处罚法》第二十三条的规定，对于行政相对人设定罚则的立法表述应统一为“违反本法……规定的，应责令行政相对人改正违法行为，同时给予以下行政处罚……”。

　　（二）行政执法实践方面。首先应明确责令改正适用的前提为：一是行政机关具有相关的监督管理职权；二是行政相对人存在违法行为或行政相对人对于即将或可能发生的事项负有法律上的作为或不作为义务，而行政相对人疏于该义务；三是违法行为能够改正或该法律义务能得以为之。

　　（三）在程序、形式和后果上，应允许责令改正以书面方式或口头方式做出。但采用口头方式的,应将对责令改正的情况在相应的执法文书中予以载明，并由行政相对人予以确认。同时在责令改正的具体内容方面，还应当告知行政相对人做出责令改正的事实、理由及依据,明确行政相对人应当作为或者不作为的具体内容及相应及合理期限,以便行政相对人按照责令改正的要求及时(纠)改正。并且听取行政相对人对于责令改正的陈述申辩，保证行政相对人对责令改正行为不服的救济权。同时对于当事人不履行责令改正命令的，应当允许行政机关拥有相应的执行权，以确保行政命令的内容得以及时履行。

　　（作者单位：广东省质量技术监督局）

　　《中国质量技术监督》2014年2月刊