以法治检——走中国特色纤检之路

■文/王  琨

　　本文简要地回顾了纤检法制工作的发展历程，分析了当前纤检法制工作面临的形势，旨在思考探索如何以党的十八届三中全会精神为指导，紧紧围绕总局“十二字”工作方针，讲大局、抓重点、强执行、出实效，提高纤检系统运用法治思维、法治方式履职尽责的能力和水平，以法治方式开创中国特色纤检事业新局面。

　　近年来，全国纤检系统高度重视法治建设工作，提出了“走中国特色纤检之路，依法治检、法治纤检”的总要求，纤检法治建设工作取得了一定成效，纤维质量监督管理工作逐步走上了法治轨道。当前，党的十八届三中全会进一步提出加快建设社会主义法治国家的重要指示和要求，总局党组确立了全面深入建设法治质检的目标任务，新形势、新任务使得纤检法治建设的任务更加迫切。

　　纤检法制工作回顾

　　新中国纤检事业的创建始于1950年，第一次全国纤检组织机构布局的形成，而后纤检的组织机构建设经历了三次起落，职能从1979年以前的棉花检验、标准研究，逐步演变为组织实施纤维质量监督检查和纤维质量公证检验等纤维质量监督管理的行政职能。纤维质量监督行政执法工作伴随纤检机构职能的转变应运而生，从1990年至今，行政职能内容从最初的棉花质量打假，逐步发展为从事棉花、毛、绒、茧丝、麻类纤维等质量监督管理和絮用纤维制品质量监督管理。这期间，纤维质量监督行政执法工作从最初缺少法律依据和授权、行政执法主体不明确，到一部《条例》、七部规章等一系列法规规章出台，确立了专业纤检机构依法实施纤维质量监督管理职能的行政地位，可以说，是纤检法规体系有力地保障和促进了纤检事业的发展。

　　（一）纤检法规应运而生

　　从上世纪90年代开始，国家不断加大棉花质量监督和市场管理，深化棉花流通体制改革，陆续出台了《国务院关于深化棉花流通体制改革的决定》（国发〔1998〕42号）、《国务院关于进一步深化棉花流通体制改革的意见》（国发〔2001〕27号）等一系列文件。随着经济发展，毛、绒、茧丝、麻类纤维资源也逐步发展起来。但实践中，纤维尤其是棉花掺杂掺假、标识与质量不符、不执行国家标准等质量问题多年都未能很好解决。劣质纤维挤占市场份额，影响优质纤维销售，妨碍了正常的市场竞争，严重扰乱了社会主义市场经济秩序。为建立和维护健康的市场经济秩序，通过立法，确立棉花质量监督管理法律制度、明确法律规范和法律责任，规范棉花经营者的行为成为必然要求。2001年《棉花质量监督管理条例》应运而生，从此，棉花、毛、绒、茧丝、麻类纤维等质量监督管理进入了有法可依、依法履职的时代。

　　（二）纤检法规体系建立历程

　　1990年12月，国家质量技术监督局以544号文件授权专业纤检机构对纤维质量实施行政执法，中纤局开始组织相关地方机构，以对棉纺厂和棉花加工监督检验为重点，对棉花收购、加工、销售、储备环节进行监督检查，并在全国范围内开展年终大检查活动，有力地打击了纤维质量违法行为。但由于法律法规依据不足、专业纤检机构执法主体未予立法确立等原因，纤检系统的质量监督行政执法只能边学习、边实践、边探索。纤检机构从配合工商、物价部门执法，到与中央政法委、最高检、最高法、监察部、公安部展开联合执法，再到1996年以前由规章授权开展纤维质量监督行政执法，这期间遇到了许多困难和障碍。

　　到1996年《行政处罚法》发布施行，由规章授权实施行政执法已不合法，纤维质量监督行政执法工作陷入了空前的困境，办案量急速下降，最低点时一年执法办案量仅800多件。到2000年整个棉花年度，纤维质量监督行政执法处处碰壁，棉花掺杂掺假、混等混级、以次充好等违法行为达到顶点。纤检立法问题成为严重制约纤检事业发展的重要性、根本性问题。为此，中纤局迅速成立了立法工作组，紧锣密鼓展开立法工作，同时，在执法一线，纤检系统全体同志以高度的责任感、使命感和饱满的工作热情全力投入执法打假工作，当年办理案件5346件，达到历史最高水平。最终在2001年，《棉花质量监督管理条例》（以下简称《条例》）出台。《条例》以行政法规的形式明确了专业纤检机构从事棉花、毛、绒、茧丝、麻类纤维等质量监督管理，主要依法承担行政决策、行政执行和行政监督等行政职能，为纤维质量监督工作的全面提升和纤检事业的快速发展提供了坚强保障。《条例》发布后，纤检机构年均检查收购加工企业近万家，年均查处质量案件1500余件，棉花掺杂使假违法犯罪活动得到有效遏制，棉花收购加工秩序明显好转，棉花质量有了提高。2002年起，茧丝、毛绒、麻类、絮用纤维制品的监督管理办法相继出台，纤维质量监督法规体系不断完善。

　　（三）纤检法规体系已基本建立

　　目前，纤检法规体系已基本建立。以《棉花质量监督管理条例》为中心，《茧丝流通管理办法》、《避免在棉花采摘、交售、加工过程中混入异性纤维的暂行规定》、《茧丝质量监督管理办法》、《毛绒纤维质量监督管理办法》、《麻类纤维质量监督管理办法》、《絮用纤维制品质量监督管理办法》和《棉花加工资格认定和市场管理暂行办法》七部配套规章为支撑的纤维质量监督管理法规体系基本框架已经形成，加上中纤局现有、适用的生效规范性文件，应当说，纤检工作的开展能够做到有法可依、有章可循。

　　纤检事业发展至今，尤其是《棉花条例》颁布实施十余年来，纤检事业进入了快速发展的新时期，目前，以纤维收购加工质量监督检查、纤维收购加工企业质量诚信体系、纤维质量公证检验、纤维行政执法等为主要内容的纤维质量监督工作格局逐步形成。

　　建设法治纤检的做法

　　建设法治纤检是全系统共同的任务，绝不仅仅是法制部门的工作，要覆盖全面工作，每一个机构，每一位同志都要积极行动起来，强化法治意识，提高依法行政能力。

　　（一）推动全系统树立法治意识

　　法治纤检建设是一项系统工程，我们要全面规划，重点推进，首先是要推动全系统树立法治意识，通过一些措施，广泛宣传法治理念，把“依法治检，法治纤检”的意识融入到各项工作中，逐步形成全员、全过程、全范围践行法治和“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的良好法治氛围。

　　一是要一把手负总责。各专业纤检机构主要负责人要对本单位法治建设工作负总责，承担第一责任人的领导责任，要及时过问法治建设工作的落实情况，使法治建设工作融合到中心工作的各个层面。二是要领导干部做表率。全系统领导干部要带头学法，做学法、遵法、守法、用法的表率，要建立并坚持集体学法制度，组织开展领导干部依法行政专题研讨、领导干部法制讲座等活动。三是要建立全体工作人员学法制度。每年至少开展两次普法教育培训或讲座，对新法要及时组织学习培训，对执法人员、各科室负责人、业务骨干等要作为重点，适当增加学习培训频次。

　　（二）健全法治纤检法规体系

　　建设法治纤检，必须要建立健全具有中国特色的纤检法规体系，随着社会经济的不断发展变化，纤维质量监督工作面临的情况和问题越来越复杂多样，法律层级偏低、条文规定滞后于监管工作现状等问题开始突出。

　　针对这些问题，一是要大力推动法律法规制修订工作，要及时发现法律法规规定的不足，适时开展制修订工作，以提高法条的适用性；要注意总结工作中好的经验、做法，积极制定出台新的法律法规规定，不断完善纤检法规体系。二是要抓好规章制度建设，起草法规规章、制定规范性文件时，要注意反应客观规律，与实际工作相结合，借鉴先进经验，厘定权限职责，调整好利益格局，做到科学立法。三是要加强规范性文件的合法性审查，要严格按照《国家质量监督检验检疫总局规范性文件管理办法》（国家质检总局令第125号）的规定权限和程序制定、发布规范性文件，规范性文件必须由法制机构审查，不得与上位法和其他质量监管政策抵触，要注重规定与法律法规和相关政策的协调统一。

　　（三）构建法治纤检运行机制

　　法治纤检建设具有全局性和系统性，全面深入地推进法治纤检建设关键在于建立科学、系统的新型法治工作模式，使纤维质量监管行政职权的运行在法治框架下形成良性闭环。

　　1．实现依法科学决策

　　一是加强行政决策程序的制度建设，推进行政决策的科学化、民主化，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序，并制定本单位重大决策具体程序。二是强化风险评估制度，对事关经济社会发展和人民群众切身利益的重大决策，要进行合法性、合理性和可控性评估，把风险评估作为决策的重要前提和依据。三是坚持集体决策制度，坚持重大决策必须经过本单位局（所）务会或局长（所长）办公会议集体讨论决定，未经集体讨论或经讨论未通过的，不能执行。四是建立跟踪反馈制度，及时跟踪决策的实施情况，通过多种途径了解行政相对人和社会公众对决策实施的意见和建议，全面评估决策执行效果，并适时调整。

　　2．提高执法有效性

　　一是规范行政执法工作程序。各地要按照质检总局有关执法程序的规定和当地质监部门的规定，结合本地纤检执法实际，细化执法流程，明确执法环节和步骤，保障程序公正。二是加大执法力度，认真抓好现行法律、法规、规章及规范性文件的贯彻落实，严格按照法定权限和程序履行职责，加大对棉花违法行为的查处力度，维护棉花质量公证检验的权威，对一些不作为、乱作为、违法违纪行为必须明确责任、严肃查办，依法追究相关人员的责任。三是规范自由裁量，处理质量违法行为的手段和措施要适当适度，要遵守质检总局有关自由裁量权运用的规定，建立并执行行政裁量权基准制度，严格规范裁量权的行使。四是加强行政执法队伍建设，严格执法人员持证上岗和资格管理制度，狠抓执法纪律和职业道德教育，加强纤检执法行风建设，全面提高执法人员的职业素质和履职能力。

　　3．提升法制监督效能

　　一是加强系统内行政执法监督检查。要定期组织系统内执法检查，加强大要案督察督办，加大监督检查力度和工作指导，及时协调解决执法难题。二是进一步健全外部监督机制。重视新闻舆论、人民群众的监督，自觉接受各级政府、质监部门、司法机关依法实施的监督，对反映的问题要迅速研究、调查核实，并及时反馈处理结果。三是严格落实行政执法过错责任追究制度。对有令不行、有禁不止、行政不作为、失职渎职、越权行政等行为，要严格问责，依法追究有关负责人及直接责任人的相关责任，督促和约束领导干部及执法人员严格依法行使权力、履行职责。

　　（四）保障法治纤检有力推进

　　一是建立健全组织领导保障。各专业纤检机构是法治纤检建设的决策者、组织者和推动者，要建立由主要负责人牵头的法治纤检建设领导小组，一把手任组长，分管领导承担具体责任，各部门协调配合；要组织本单位全员参与到全面建设法治纤检工作中来，要在全纤检系统树立“依法治检、法治纤检人人有责”的思想。二是投入人财物保障。法治纤检建设是一项综合性的系统工程，必须有机构、人员、经费、设备和后勤保障，各专业纤检机构要提供必要的人财物条件，为法治纤检建设工作提供支持和保障。三是发挥宣传引领保障。围绕纤维质量监督、行政执法工作、公正检验制度、监督检查制度等内容，对纤检法规知识和纤检系统依法施检依据、依法执法和法制监督等各项工作进行大力宣传，提炼纤检行业的好特色、好经验、好典型、好事件，内树典型、外塑形象，大力营造纤检法治文化氛围，让全系统支持、全社会理解和支持法治纤检建设。

　　（作者单位：中国纤维检验局政策法规处）

　　《中国质量技术监督》2014年2月刊