关于县级质监局行政强制流程的探讨

　　■文/贾雁高

　　《中华人民共和国行政强制法》（以下称《强制法》）于2012年1月1日实施，质监部门依法遵照执行，对涉及行政强制的案件程序进行重新修订，增加行政执法人员参与流程，做到依法行政。在县级质监局，具体承办行政处罚案件的是参照公务员管理的稽查大队。稽查大队作为独立的法人机构，是县级质监局的下级单位，在办理行政强制案件中需具有执法资格的行政人员（公务员）参与。由于从属关系、责任推脱等原因，有些县级质监局在行政强制案件办理中存在程序不合法、职责不明确等问题，笔者从中进行分析探讨，以期实现行政强制法出台实施之目的。

　　目  的

　　《强制法》第一条指出：“为了规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。”从中可以看出，出台该法的目的是为了更有效地监督、规范权力运行，尽最大可能保护行政相对人的合法权益。

　　在该法出台之前，我们时常看到一些执法人员粗暴执法、滥用职权的新闻事件，事后官方的调查结果往往归咎于临时工或者是监督不到位。固然，临时工的文明素质有待商榷，但更大程度上是体制机制问题，是权力监督、制约不够导致。在这样的背景下，国家出台《强制法》，由行政人员采取强制措施，一方面行政人员整体素质较高，法律意识较强，能够做到依法履职，另一方面也是对其他执法单位和执法人员的监督和制约。

　　现  状

　　《强制法》出台实施后，质监部门开展了专门的培训和解读，并重新制定办案程序、法律文书等规定。但由于缺乏具有法律效力的规章，各单位并没有统一的执法流程，特别是在县级质监局存在较大的灵活性，在一定程度上违反了《强制法》实施的初衷和目的。

　　质监部门涉及的行政强制措施主要是查封和扣押，《强制法》出台之前，强制措施由稽查大队实施。《强制法》实施之后，按照上级要求，县级质监局对涉及行政强制的案件流程进行了修改。据笔者调查，现在的流程一般为：稽查大队接到投诉举报、移交的案件，稽查执法人员经请示稽查队长（稽查大队负责人）赶赴现场，稽查执法人员在查看现场后，得出初步意见，拟采取行政强制措施，请示稽查队长得到同意后，通知行政执法人员到场查处。行政执法人员接到通知后立即赶赴现场，检查后得出拟采取行政强制措施，经请示稽查队长后，在稽查执法人员的帮助下，实施强制措施。具体行政强制案件办理流程见图1。

　　从这一执法流程中，我们可以看出以下问题。

　　一是程序不合法。按照《强制法》第十八条的规定：“实施前须向行政机关负责人报告并经批准”，但谁向机关负责人报告呢？第十九条规定：“情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告”，可见，是行政强制人员向机关负责人报告。但目前是稽查队长向机关负责人报告，故此程序上不合法。

　　二是监督不到位。整个案件办理是稽查执法人员主导，行政执法人员从中协助，并向稽查队长报告，行政强制的决定权归稽查大队，违背了《强制法》监督、制约的目的。

　　三是权责不明晰。行政强制案件由稽查执法人员发现并具体承办，行政执法人员在整个案件链条中只履行强制措施这一节点，两者权力与责任不明晰，当出现行政复议或违法行政案件时很难明确责任。在具体实施中，两者由于法律依据不同，是否采取强制措施的决定也可能不一致，造成工作开展困难。

　　四是效率不高。目前，县级质监局所有案件均由稽查大队承办，食品生产监管科、特种设备监察科等部门发现违法案件，通知稽查执法人员到场并移交案件，再通知行政执法人员到场实施强制措施。一个案件至少要6名执法人员到场，3辆执法车。稽查执法人员制作现场笔录，行政执法人员同样制作现场笔录，工作内容重复。办案中多头请示，程序繁琐，造成资源浪费，效率低下。

　　建  议

　　针对目前县级质监部门行政强制案件办理存在的问题，按照《强制法》的要求，可以从以下三方面进行探求。

　　一是继续实施稽查执法人员和行政执法人员联合办案。采用此种方式，首先要明确行政执法人员的地位。行政执法人员为机关公务员，直接向行政机关负责人报告，并代表行政机关开展执法行动。此种方式办理的流程见图2。

　　从流程图中可见，该程序虽符合强制法的要求，由行政执法人员采取强制措施，在一定程度上起到监督目的，但该方式仍然存在效率不高、责任不清的问题。

　　二是由行政执法人员独立办理强制案件。《强制法》第二十七条：“行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在本法第二十五条规定的期限内作出处理决定。”可见，代表行政机关采取强制措施的行政执法人员可以直接办理案件。笔者建议，质监部门根据性质将案件分为两类：一般案件和采取强制措施案件。将涉嫌需要采取强制措施的案件直接移交给行政执法人员办理，在《采取行政措施审批表》上，承办机构为行政机关而其非下属的稽查大队。由此即可解决效率低下、责任不清等问题。具体办案流程见图3。

　　三是设立行政强制科。县级质监部门并未设立专门开展行政强制的科室，行政强制人员也不能从属稽查大队，目前只能兼职从事采取强制措施工作。强制案件大多为紧急案件，行政强制人员不论正在从事什么工作，只能立即赶赴现场，造成本职工作开展困难。行政执法人员独立办案，也需要很长的时间，付出很大的精力。因此，从办案的独立性、高效性，工作的连续性，建议专门设立行政强制科。

　　总之，在国家依法治国战略的实施下，行政机关更要严格依法行政。根据法律和实际操作考量，笔者建议在县级质监部门设立行政强制科，专门办理涉嫌需采取行政强制措施的案件，由行政执法人员向机关负责人报告，并代表行政机关承办案件，做到严格依照《强制法》依法办案。

　　(作者单位：山东省济南市质量技术监督局章丘分局)

　　《中国质量技术监督》2014年2月刊