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突破传统 优化方法
——论新形势下我国产品质量监管模式的创新与改进
■文/黄培东
本文阐述了我国质量监管工作的发展特点，分析了当前产品质量监管模式面临的机遇与挑战，有针对性地提出了解决产品质量问题、改进质量监管模式的途径和方法。
随着改革开放和社会主义市场经济的不断发展，我国产品质量监管体制机制逐步完善。多年来，各级质监部门通过创新质量工作方法、改进质量监管模式，有力地保障了产品质量安全，全社会质量总体状况平稳向好。但是，我们也必须清醒地看到，当前我国产品质量安全面临的形势依然严峻，局部一些问题还比较突出。包括问题乳粉、瘦肉精、地沟油、木地板等产品质量安全事件的发生，从一个侧面反映出创新产品质量监管模式、改进监管方法的重要性和紧迫性。
监管工作的发展特点
我国的产品质量监管工作历经多年的发展，在遵循质量发展的基本规律，充分借鉴世界各国成功经验的基础上，逐步探索形成了具有鲜明自身特色的体制机制和监管模式。实践证明，这一模式在一定程度上适应了我国社会主义初级阶段的基本国情，适应了社会主义市场经济的发展要求，适应了政府职能转变和实现科学发展的需要。其发展特点主要体现在以下三个方面：
（一）形成了相对集中统一的监管体系。改革开放以来，党和国家高度重视质监工作，逐步实现了标准、计量、产品质量、食品安全、特种设备、认证认可、纤维检验等为一体的统一管理模式，形成了以质量和安全为核心、以技术手段为支撑、内外监管相统一的质量监管体制机制。这一较为集中统一的监管体系，有利于整合行政和技术资源优势，有利于形成提升质量水平的合力，有利于统筹协调解决质量问题。
（二）形成了较为合理完备的监管模式。多年来，各级质监部门坚持以质量为中心，以提升质量水平、保障和改善民生为目标，大力实施“标准引领、品牌发展和以质取胜”三大战略，从源头抓质量，通过严格市场准入、企业监管、监督抽查、执法打假等，逐步形成了对产品生产全过程的质量监管工作模式，有力促进了质量水平的提升，有效制止了质量违法行为的发生，为规范市场秩序、保障民生安全、维护社会稳定发挥了积极的作用。
（三）形成了比较适合区域发展的监管机制。一直以来，各级质监部门围绕服务经济社会发展、服务中心大局，通过加强部门联合、形成工作合力，探索建立起了产品、工程、服务、环境四位一体的大质量工作机制，为推动经济增长、转变发展方式、促进对外开放起到了积极的保障作用。
面临的机遇和挑战
质量是经济社会发展的永恒主题。在我国进入全面建成小康社会的关键阶段，党的十八大对推进中国特色社会主义伟大事业作出了全面部署，明确提出要深入贯彻落实科学发展观，把推动发展的立足点转到提高质量和效益上来。这为质监工作的前进和发展指明了方向、提供了动力、带来了机遇。
必须看到，传统的产品质量监管模式是在高度集中的计划经济体制下形成的，其主要工作方式是通过政府部门的领导和制约，以行政命令的方式推动各个企业、单位质量工作的开展。具体实施过程中，突出表现为统管细查、一包到底，直接介入企业微观管理。这一监管模式一定程度上适应了我国计划经济时期生产力水平不高、企业质量管理体系不健全、产品质量水平不稳定的需要。然而，随着社会经济形势发生深刻变化，产品质量监管模式也面临巨大的挑战。
一是生产力水平提升要求进一步强化企业自主管理。随着改革开放步伐的加快，我国生产力水平明显提升，产品结构发生显著变化。与此同时，质量工作的不断深入和质量管理理论的推广应用，使广大企业的质量管理水平有了长足进步，企业自主管理能力得到增强。与之相比，传统的产品质量监管模式以产品为关注重点，侧重于对产品的生产过程实施监管，这使得原本应由企业实施的自我管理变成了政府部门的代为管理，企业质量工作的主动性和能动性受到限制，有限的政府资源也面临巨大压力。
二是政府职能转变要求进一步强化宏观质量管理。市场经济条件下，政府机构改革和职能转变不断加快，特别是服务型政府建设，要求政府的主要职能更加侧重于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。与之相比，传统的产品质量监管模式偏重于对企业内部因素的控制，直接介入企业的微观管理，一定程度上忽视对外部因素的管控和运用，造成宏观管理和服务职能不足，削弱了产品质量综合监管效能的发挥。
三是质监工作职能扩增要求进一步提高监管科学性。随着国务院“三定方案”的落实，质监部门承担起包括产品质量监督、特种设备监察、行政执法检查等涉及社会经济发展和民生安全保障的诸多职能。然而，与业务量的急剧增长相比，当前质监部门的人员编制数量增长缓慢，质量监管力量与监管对象之间的矛盾日益突出，如果仍然固守传统的产品质量监管模式，不寻求监管方式的创新，不提升监管的科学性和有效性，产品质量监管必然会陷入顾此失彼、疲于应付的尴尬局面。
监管模式的改进与创新途径
产品质量监管模式是质量工作体制机制的外在表现形式。要完善质量工作体系，提升质量监管效能，就必须顺应形势发展需要，紧密结合质监工作实际，围绕产品质量影响因素管理和控制，探索建立与生产力发展水平相适应、与政府职能转变相衔接的质量监管新模式。
（一）转变工作思路，探索创新监管模式。新形势下，产品质量监管模式应注重宏观调控和源头管理，坚持“管企业、企业管”、“抓法人、法人抓”的原则，通过综合运用经济、法律、行政等手段，强化对产品质量的影响因素管理，帮助和促进企业在内部建立起行之有效的质量工作责任机制，真正构建起“企业自主、市场调节、行业自律、政府监管、社会参与”的质量工作格局。
一是监管的目的应定位于保障产品质量安全。要以全面推进质量强国建设，提高我国产品质量总体水平为目标，通过严格实施政府质量监管，提高行政监管效率，促进企业练好内功、提升能力、提高质量水平，最终为社会和民众提供合格、优质的产品。
二是监管的对象应从以往以产品为重点，向以企业为重点转移。通过发挥企业的自主管理作用，推动企业建立“隐患自查、责任自负、接受监督”的质量管理机制，减轻质监部门的监管压力，提升监管的有效性。
三是监管的方式应从以往注重产品生产过程的监管，向注重产品质量的影响因素管理转移。通过间接调控，实现监管力量的有效传递，使质监工作职能真正从微观低效中解放出来，提升监管的科学性。
（二）突出重点环节，强化企业质量监管。强调企业的自主管理并不意味着质监部门就此放弃对产品生产过程的监管。事实上，将监管对象从产品向企业转移，是发挥质量部门资源技术优势，解决行政监管人机不匹配矛盾的方法，也是体现企业产品质量主体责任，实现“管企业、企业管”目标的有效途径。在具体监管过程中，应突出“三个严格”：
一是严格技术把关，强化企业事前监管。发挥标准的基础性作用，将制订、完善和执行产品标准、检测方法等技术性法规放在重要位置，通过科学设定技术标准，有效规范企业生产行为；发挥行政许可的审核把关作用，对关系人民健康、国计民生的重要产品，通过严格实施市场准入、强制认证等，使企业质量组织、管理制度、生产设备等内部因素不断完善，提高企业产品质量保障能力。
二是严格监督检查，强化企业事中监管。以促进企业质量组织建设和功能发挥为重点，加强对企业质量管理制度建立和执行情况的监督检查，通过日常巡查、产品抽检、执法查处等，提升企业遵纪守法意识，规范企业质量管理行为；加强质量知识宣传教育，推广先进质量管理方法，提升企业全员质量安全意识，提高企业原辅材料进货把关、生产过程关键点控制、成品出厂检验、不合格品处置等全过程的质量管理能力。
三是严格跟踪整治，强化企业事后监管。作为对已产生不合格产品的行为实施消除影响的补救措施，事后监管是产品质量监管不可或缺的部分。质监部门应充分发挥自身行政、技术和资源优势，加大后处理工作力度，通过深入实施质量分析、缺陷产品召回、许可证注（撤）销、行政执法处罚等措施，科学处置不合格产品，指导和帮助企业建立、完善内部因素。
（三）强化服务理念，推进质量平台建设。大力加强服务型质监建设，以促进区域经济社会发展为目标，针对企业的发展实际和客观需要，有效整合、集成、优化各类质量资源，发挥质监部门行政、技术优势，有的放矢地为企业提供质量管理、技术攻关、标准建设、检验检测、品牌创建等全方位服务，努力构建一套推动企业质量发展的技术支撑系统和资源共享渠道。
一是建立综合信息查询平台。充分依托质监系统现有信息资源和网络平台，免费为企业提供法律法规、技术标准、生产许可、监督抽查等信息查询服务。搭建质量信用信息平台，推动质量诚信体系建设，实现质量信用信息的社会共享，合力营造良好的质量信用环境。
二是建立专业技术服务平台。发挥检验检测机构的技术优势，积极为企业提供质量检验检测、产品性能测试等服务，指导和帮助企业提升产品检验能力；建立专家咨询平台，通过网络问诊、专家会诊等方式，为企业提供计量、标准、认证、管理等咨询服务，引导企业建立健全质量管理体系，提高质量管理水平；建立质量人才培训平台，为企业提供质量法律法规和业务理论知识的培训，促进企业管理者科学决策能力和员工整体素质的提升。
三是建立专项质量扶持平台。建立品牌保护平台，向拥有核心技术和自主知识产权的企业实行政策倾斜，指导并推动企业参与名牌创建等活动；建立执法打假平台，加强对企业创新成果的保护，加大对侵犯企业权益和制销假冒伪劣产品的打击力度，维护市场秩序，保护创新积极性；建立专项资金资助平台，采取区别对待政策，通过设立企业质量发展基金、完善涉企收费维权机制、适度减免企业审批费用、严格执行收费公示制度等方式，为企业发展提供资助，促进其拓宽发展空间。
（四）注重宏观调控，凝聚社会监管合力。正视当前质量监管力量与数量不平衡的矛盾这一现实，进一步加大质量宏观调控力度，充分汇聚社会力量、发挥各方优势，努力形成产品质量监管的合力。
一是加强质量政策引导。发挥质量政策对质量发展的规范、引领作用，加快淘汰落后产品，促进结构优化升级；加快质量绩效考核体系建设，强化考核结果运用，严格质量事故调查和责任追究，促进质量措施落到实处；加强质量激励机制建设，进一步完善质量奖励、品牌发展、质量强市等制度，通过表彰先进、树立典型，最大限度地激发广大企业和全社会重质量、讲诚信、树品牌的良好风气。
二是加强质量法治建设。坚持运用法律手段解决质量发展中的矛盾和问题，通过健全质量法律法规，为合法生产、诚信经营创造条件；通过严格依法行政，规范执法行为，保证公正、文明执法环境；通过强化法制宣教，普及质量知识，宣传质量法律，营造良好的社会氛围。
三是加强质量环境建设。着力优化质量发展环境，推动质量文化建设，促进企业牢固树立质量就是生命的理念，推进以质取胜战略的实施；加强质量诚信体系建设，加大质量失信惩戒力度，强化企业质量责任主体意识；加强市场运行机制建设，严厉打击质量违法行为，促进社会资源向优质产品、优秀品牌和优势企业聚集，努力建立起企业依法使用生产要素、公平参与市场竞争、平等受到法律保护的环境。
（作者单位：上海市质量技术监督局）
《中国质量技术监督》2013年12月刊
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