生产许可产品目录完善的生产许可产品目录完善的法律分析

      ■文/叶 涛

      【案情简介】

　　2012年，根据举报，J省S市质监局执法人员依法对位于该市辖区的HR公司执法检查，检查发现HR公司生产鲜啤酒所使用的包装容器——啤酒保鲜桶涉嫌为未取得工业产品生产许可证的产品，该啤酒保鲜桶的生产企业为L省Q市GH公司。经调查了解，该啤酒保鲜桶由三层不同材料复合而成，其中外壳为复合塑料，内胆材料为聚乙烯（PE）吹塑桶，桶中间的是聚氨酯保温层，并且装有放出啤酒的阀门。检查过程中当事人HR公司不能提供该啤酒保鲜桶的生产许可证，HR公司申辩称该啤酒保鲜桶不需要生产许可，并提供了索证材料：GH公司啤酒保鲜桶生产所执行的企业标准、GH公司的啤酒保鲜桶成品的第三方检验报告、材料质检报告及关于该种啤酒保鲜桶不需要生产许可的情况说明等。执法人员现场制作好笔录，做好拍照等取证工作，准备继续核实相关情况。

　　【处理经过】

　　啤酒保鲜桶是否需要生产许可。检查后，GH公司提交了书面说明，认为其生产的啤酒保鲜桶不在国家质检总局发布的塑料包装材料（容器类）生产许可的产品目录中，不需要取得生产许可。执法人员查阅了国家质检总局生产许可文件《食品用塑料包装材料（容器类）生产许可审查细则》，其中在“容器”类产品单元中将聚乙烯（PE）吹塑桶纳入了《第一批实施市场准入制度管理的食品用塑料包装、容器、工具等制品目录》。而涉案的啤酒保鲜桶内胆为聚乙烯吹塑而成，复合了保温材料和塑料，与目录内的聚乙烯（PE）吹塑桶不能严格对应。食品用包装容器由国家质检总局委托各省级局发证，为慎重起见，S市局食品处向J省质监局书面请示该啤酒保鲜桶是否需要生产许可。J省质监局《关于对全塑啤酒桶生产许可问题请示的回复》（下称《J省局复函》）明确：“以聚乙烯（PE）材质为内胆的塑料容器，已列入《食品用塑料包装、容器、工具等制品生产许可审查细则》规定的范围。”随后，S市局以HR公司涉嫌在经营活动中使用无证的啤酒保鲜桶为由立案调查。

　　GH公司生产许可情况。因GH公司是位于L省的一家生产啤酒保鲜桶的专门企业，涉嫌无证生产，S市局依据《质量技术监督行政处罚程序规定》第四条规定，向L省Q市质监局通报情况，并请求核查GH公司啤酒保鲜桶的生产许可情况。Q市质监局查明：GH公司生产啤酒保鲜桶所使用的内胆分别由该市A公司和B公司提供，其中10L规格的啤酒桶内胆（PE）生产企业——A公司未取得食品包装容器（PE吹塑桶）的生产许可；而2L规格的啤酒桶内胆（PET）生产企业——B公司已取得（内胆）生产许可。经了解，L省为该种啤酒保鲜桶的主要产地，但L省内尚未有企业取得啤酒保鲜桶产品的生产许可。

　　对HR公司的调查情况。第一，根据J省局复函，S市局下达责令改正通知书，要求当事人采用已经取得生产许可的啤酒包装容器，或者使用不锈钢包装容器（不需生产许可）予以替代。第二，办案人员对GH公司违法使用该种10L规格啤酒保鲜桶作为包装容器的鲜啤酒的生产销售情况全面调查，认定货值金额及违法所得。第三，HR公司申辩称其在采购啤酒保鲜桶时，履行了索证的法定义务，并表明其无意违反国家法律规定，在接到责令改正通知后及时整改，请求不再给予罚款等经济处罚。

　　案件处理结果。S市局召开案审会进行审理，就该案是否处罚、定性问题、法律适用等问题进行了激烈的辩论，最终认定：HR公司在经营活动中使用未取得生产许可证的以聚乙烯（PE）为内胆的塑料容器（啤酒保鲜桶），其行为已违反了《工业产品生产许可证管理条例》第五条之规定，综合考虑当事人购进啤酒保鲜桶时履行了进货检查验收义务，啤酒保鲜桶是否需要生产许可在J省局回复后才得以明确，且当事人已积极改正等因素，依据《工业产品生产许可证管理条例》第四十八条之规定从轻处理如下：没收违法所得，并处5万元的罚款。案件告知后，HR公司未要求听证，在处罚决定书送达后及时缴纳了罚没款，在法定期间内未申请行政复议，也未提起诉讼。

　　【案件评析】

　　本案顺利办结，但围绕案件办理过程中的争议，留给我们诸多思考，需要我们在行政处罚、行政许可、行政指导与服务企业等方面加以完善。细细品味，本案的争议点如下：

　　是否处罚及案件定性问题。关于此问题，案审过程中产生了几种不同的意见：第一种意见认为，HR公司使用了啤酒保鲜桶，其中的聚乙烯内胆吹塑桶为无证产品，而GH公司则是使用了该种10L规格的未取证产品为内胆生产了啤酒保鲜桶，故认为在经营活动中使用无证产品的违法主体应为GH公司，而不是HR公司，对本案的当事人HR公司不应予以处罚。第二种意见认为，《工业产品生产许可证管理条例》中的“在经营活动中使用”可以理解为包括直接使用和间接使用两种情况，并认为HR公司这种情形是属于间接经营性使用，应予处罚，但考虑到本案情况可从轻处理。第三种意见认为，根据J省局的回复函，涉案的啤酒保鲜桶是以PE为内胆的塑料容器，作为一个产品需要办理生产许可，这一点已经得到明确，HR公司在经营活动中使用无证产品，事实清楚，证据确实，结合本案，可以从轻处罚。案审会最终采纳了第三种意见。笔者以为，争论的焦点在于对J省局复函的理解存在不同，该复函只是明确了以PE为内胆的塑料容器需要生产许可，但是若内胆已经取得生产许可，那么作为啤酒保鲜桶（如本案中2L规格啤酒保鲜桶）整体是否需要取得生产许可？若内胆未取得生产许可，那么作为整体产品的啤酒保鲜桶（如本案中10L规格啤酒保鲜桶）是否是整体申请生产许可呢？这些问题在J省局复函中并未明确，这些都是企业在申请生产许可的过程中无法回避的问题。笔者以为，J省局复函未明确的问题只是行政许可实施中的具体问题，并不是行政处罚案件办理中的关注焦点，然为避免争议，本案中认定了HR公司10L规格啤酒保鲜桶的货值及违法所得，符合法理情理，HR公司也表示认可。至于在经营性活动中使用的分类问题，法规上并无直接和间接的分类方法，在相关解释中也只是分为“企业在从事生产经营活动中消耗和使用列入目录产品”及“企业在从事为社会提供服务等经营活动过程中消耗和使用列入目录产品”两种分类。

　　行政许可产品目录的理解问题。国务院行政法规《工业产品生产许可证管理条例》第六条规定：“国家对实行工业产品生产许可证制度的工业产品，统一目录，统一审查要求，统一证书标志，统一监督管理。”从上述法条来看，对于工业产品需要许可的产品目录应该是法定的，并且是明确的，然而，科技发展日新月异，工业产品千差万别，目录内产品名称不可能覆盖所有实际上生产的产品。就本案而言，啤酒保鲜桶内胆为聚乙烯（PE）吹塑桶，外层是聚氨酯保温层，最外层是塑料，单以产品名称来对照，啤酒保鲜桶的确未列入《食品用塑料包装、容器、工具等制品生产许可审查细则》，列入该细则的食品用包装容器只是聚乙烯（PE）吹塑桶。而啤酒保鲜桶的生产企业GH公司认为应该严格按照目录中的产品名称来认定，故认为不在发证范围。笔者分析，J省局复函对于许可目录的理解应该是不完全拘泥于产品名称，有时还要考虑用途综合认定，因为不排除有的企业给生产的产品取一个不在生产许可目录内的“别名”从而回避申请生产许可证的可能。J省局复函的这种认定，即直接与食品接触的为聚乙烯（PE）吹塑桶，那么就应该属于发证范围之内，虽属扩大解释，这种作法却符合当今多数国家对于涉及人民生命健康的许可证领域审查十分严格谨慎的趋势要求。但是聚乙烯吹塑桶与啤酒保鲜桶的生产许可是要分别全部取得，还是能够相互覆盖，省局复函并未明确。这也说明在行政许可的管理上存在滞后性的不足。

　　诚然，作为行政许可的产品目录，涉及产品种类繁多，新产品层出不穷，不可能对产品进行全部覆盖。目录的制定如同法律的制定一样，制定出来就已经落后了。《工业产品生产许可证管理条例》第三条第四款也明确，“国务院工业产品生产许可证主管部门会同国务院有关部门适时对目录进行评价、调整和逐步缩减，报国务院批准后向社会公布。”可见，法规上也要求目录是个动态更新逐步完善的过程，这就要求许可机关在实际产品与目录内产品名称不完全一致的时候应该强化对企业的行政指导，甚至是与申请企业及时互动，深刻把握对生产许可的细则、目录的理解，及时修正，既契合生产企业对法律规则明确性的合理诉求，也避免行政机关在许可过程中对产品目录的解释拥有过大的行政许可自由裁量权。

　　（作者单位：江苏省苏州市质量技术监督局）

　　《中国质量技术监督》2013年11月刊