试析获证企业未依法申请重新审查的法律疑惑

    ■文/何云福

   依据《工业产品生产许可证管理条例》及其实施办法等法律法规规定，工业产品生产许可获证企业应当保证产品质量稳定合格，不得降低取得生产许可证的条件。在生产许可证有效期内，企业生产条件、检验手段、生产技术或者工艺发生较大变化的，企业应当及时提出申请，由审查机构或者省级许可证办公室按照实施细则的规定重新组织实地核查和产品检验。这些规定比较明确提出了获证企业的法律义务，然而在违反此种义务后如何承担法律责任方面，却有着不同的理解。本文试结合实际案例，分析监管部门应当如何处理获证企业未依照上述规定申请重新审查，探讨在此类案件办理中存在的法律之惑。

    基本案情

   某质监局执法人员2013年5月份在检查中发现某净化科技有限公司涉嫌存在生产条件发生变化未办理重新审查手续的问题后，向该公司下达《责令改正通知书》，要求该公司于6月前办理好生产条件变更的相关手续。7月，该局执法人员对该公司进行现场执法检查，发现公司没有按照《责令改正通知书》的要求申请重新审查。经进一步调查，查明该公司工业产品生产许可证的生产地址是某某路1288号，该公司于3月份搬迁到某某路18号，4月份开始生产压缩空气干燥器，未办理生产地址变更的相关手续。该公司在某某路18号，共生产了8台压缩空气干燥器，其中5台已销售，3台库存，上述8台压缩空气干燥器的货值金额62260元，该公司销售5台压缩空气干燥器所得利润为1334.76元。因此，该局依据《工业产品生产许可证管理条例》第四十六条第一款做出如下处理意见：1．责令停止在某某路18号生产压缩空气干燥器；2．没收违法生产的产品：压缩空气干燥器3台；3．处违法生产产品货值金额等值的罚款：人民币62260元；4．没收违法所得：人民币1334.76元。

    “责令改正”的实施

   在上述案例中，某质监局5月份在检查中发现了某净化科技有限公司的违法行为后，首先下达了《责令改正通知书》，而在该公司未按照《责令改正通知书》进行申请重新审查后，才做出了没收违法产品等行政处罚。在其他相关案例中，执法部门并没有下达《责令改正通知书》，就直接给予责令限期改正，没收违法产品的处罚。这里涉及到对“责令改正”性质的认定，对于“责令改正”是行政处罚的前置程序或是一种行政处罚，存在不同的观点。《行政处罚法》第二十三条的规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”一般认为，依据《行政处罚法》实施的责令改正虽然能够设定相对人的义务，但行政机关却不能直接处分该义务，不是一种行政处罚。对此，笔者表示认同。但是，笔者认为，《工业产品生产许可证管理条例》第四十六条第一款对“未依照本条例规定办理重新审查手续”的违法行为，既规定了“责令停止生产、销售”又规定了“没收违法生产、销售的产品”、“并限期办理相关手续”，这是一个并列的关系，因此，这类违法行为的责令改正不能单纯地认为是行政处罚的前置程序，应该是附带了“没收违法生产、销售的产品”等内容的行政处罚措施，应当同时实施。在有些案例中，监管部门在检查中发现企业搬迁后在某段时间内违法生产，但企业已进行了申请重新审查，并已取得标明新地址的工业产品生产许可证。如：“某车业有限公司生产条件发生变化，未按规定办理重新审查手续案”，经调查发现企业在生产地址变更后，生产许可证变更前，违法生产了两辆电动自行车，执法部门给予“责令停止生产违法的产品；没收违法生产的电动自行车贰辆”的行政处罚。此时，由于企业已经作好整改，执法部门根据实际情况，未责令企业限期办理相关手续，并不意味着对法律规定的背离。

    “没收违法所得”的条件

   本案中，某质监局在某净化科技有限公司逾期未办理生产地址变更的相关手续后，给予了“没收违法所得”的处罚。笔者在其他相关案例中发现，对于什么条件下“没收违法所得”也有不同的理解，例如“某涂料有限公司生产条件发生变化，未办理重新审查手续案”中，执法部门作出了“责令停止违法生产；没收违法生产的丙烯酸清漆4320公斤；没收违法所得119580元整”的行政处罚。该案例中，暂且不论执法部门是否对某涂料有限公司限期办理相关手续，直接在逾期办理之前就“没收违法所得”。但在有些案例中，仅“责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并限期办理相关手续”，例如“某公司未办理重新审查手续，生产特种劳动防护鞋案”，虽然企业违法销售了197双特种劳动防护鞋，获取了一定的违法所得，执法部门作出了“责令停止违法生产、销售；没收违法生产、销售的产品560双；限某年某月某日之前办理许可证变更手续”的处罚。这里就有两种对法条截然不同的理解，一种观点认为“逾期仍未办理的”才能“没收违法所得”；另一种认为，第一次责令改正时就能“没收违法所得”。笔者认为，分析《工业产品生产许可证管理条例》第四十六条第一款的规定，“责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并限期办理相关手续”和“有违法所得的，没收违法所得”是并列而非递进的关系。从法律用语来讲，分号在法律条文中也应遵循分号运用的规则，即分号用在复句内并列的分句之间。因此，“没收违法所得”并不以“逾期仍未办理”为前提。同样的，条文中“构成犯罪的，依法追究刑事责任”也是直接适用的。从执法实务上讲，执法部门第一次限期办理相关手续时应当没收此时已取得的违法所得，如果企业逾期仍未办理的，再次处罚时也应没收后续违法行为所取得的违法所得。

    “生产地址变更”的性质

   在办理获证企业未依照规定申请重新审查这一类型的案件时，还需要注意如果企业是生产地址变更，如企业搬迁、路名变更等，应区分这两种变更的性质。在工业产品生产许可证管理制度中，一般意义上的“生产地址变更”可以分为“生产地址名称变更”和“生产地址实质变更”。这将导致适用不同的法律条款。“生产地址名称变更”主要依据《工业产品生产许可证管理条例》第二十九条及《工业产品生产许可证管理条例实施办法》第八十二条的规定处理，在变更名称后1个月内向企业所在地的省级质监局提出生产许可证名称变更申请。如违反上述规定的，依据《工业产品生产许可证管理条例》第四十六条第二款处理。“生产地址实质变更”就如本案情形，某净化科技有限公司获证时生产地址是某某路1288号，该公司生产地址搬到某某路18号，实际生产地址发生变化，企业生产条件发生变化，因此属于生产地址的实际变更，违反了《工业产品生产许可证管理条例》第二十六条第二款，依据《工业产品生产许可证管理条例》第四十六条第一款处理。这里需要说明的是，《工业产品生产许可证管理条例实施办法》第三十三条对《工业产品生产许可证管理条例》第二十六条第二款中列举的情形进行了补充，扩大到包括生产地址变更、生产线重大技术改造等情形。这也就将“生产地址实质变更”和“无证生产”区分开来，导致“生产地址变更”适用《工业产品生产许可证管理条例》第四十六条第一款处理。此外，笔者认为，从严格意义上讲，企业地址搬迁等情况导致生产地址实质变更之后，如果经调查，企业符合“已经取得生产许可但不能持续保持应当具备的条件，且逾期未改正的”，还应当依据《工业产品生产许可证注销程序管理规定》作出撤销生产许可的决定，从而对工业产品生产许可严格实施退出机制，提高工业产品生产许可制度的权威性和威慑力。

    （作者单位：上海市质量技术监督局）

    《中国质量技术监督》2013年10月刊