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行政审批缩量改革背景下生产许可证制度的发展分析

2013-10-22 15:40:32 中国质量新闻网

  作用明显 潜力巨大

  ——行政审批缩量改革背景下生产许可证制度的发展分析

  ■文/丁耀平

  2013年政府换届后,在李克强总理主导的行政审批缩量改革背景下,工业产品生产许可证制度作为一项服务于市场经济健康、协调发展的行政审批管理手段,仍然具有不可替代的经济管理作用与价值。但是,生产许可适用范围必须根据市场经济环境的发展而适时进行调整:对于以保障产品质量安全为主要目的而实行生产许可的产品生产经营活动,应当逐步由认证认可予以取代,减少政府对企业生产经营的直接干预,把该放开的权力放开到位;而对于当前条件下必须依靠政府“有形之手”才能保障生产资源得到有效配置、公众利益得到保护的行业,则必须严格履行依法监督管理职责,把该管的事务管住管好。

  自2013年政府换届以来,李克强总理多次公开强调要以简政放权推动经济转型,要求通过行政审批制度的改革,减少政府对企业生产经营活动的直接干预,并决心削减1/3以上现行行政审批事项。在实际行动上,新一届政府短短两个月内,就已经取消和下放了133项行政审批事项,其中取消107项,拉开了新一轮转变政府职能的大幕。

  工业产品生产许可证制度(以下简称生产许可)作为国家长期以来审批管理重要工业产品生产经营的行政手段,同样面临着根据市场经济发展形势做出调整、改革的趋势。笔者以为,生产许可对于国家的经济调控具有重要意义,对于促进市场经济的健康发展具有重要价值,只要把握合适的管理范围,仍然是政府履行经济管理职能的必要手段。

  生产许可的本质特征

  为探讨关于生产许可的问题,必须先要正确认识生产许可的本质。

  1.从行政法制角度看生产许可

  从法律属性看,生产许可属于国家为管理重要工业产品生产经营活动而实行的一项行政许可。根据《行政许可法》第2条规定,行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。解读其定义,我们可以得出:实施行政许可是一种依申请行政行为,是一种授予行政相对人以从事特定活动权利的行政行为。其中隐含了这一前提:行政相对人在获得授权之前,是被禁止从事这些特定活动的。因此,行政许可的设定就是一种普遍禁止从事特定活动的禁止性规定;实施行政许可则是一种由主管行政机关允许符合要求的申请人正当打破相关禁止性规定的特别授权行为。所以,生产许可就是一种针对重要工业产品生产经营活动的限制性行政管控手段,在《工业产品生产许可证管理条例》第5条中也明确禁止了违反生产许可要求的任何经营行为。

  2.从经济管理角度看生产许可

  我国实行生产许可的目的,可参看《工业产品生产许可证管理条例》第1条,是为了保证直接关系公共安全、人体健康、生命财产安全的重要工业产品的质量安全,贯彻国家产业政策,促进社会主义市场经济健康、协调发展。翻看生产许可的发展历史,最早是1984年随着《工业产品生产许可证试行条例》颁布而实行,可以说是当时计划经济的产物,但随着2005年《工业产品生产许可证管理条例》的出台,该项管理制度与时俱进,在当前市场经济条件下依然适用。根据公共管理学的理论观点,在现代市场经济国家中政府的作用或行为模式包括了公共物品的提供者、市场秩序的维护者、宏观经济的调控者等多项角色,而市场机制的实现必须有赖于政府制定和维护合适的市场规则,否则必然导致市场失灵。

  所以,生产许可作为一种在尊重企业发挥市场主体作用的基础上,由国家制定并保障执行的市场规则,在促进我国市场经济健康、有序发展方面起到了重要支撑作用。

  生产许可的经济管理作用

  政府的行政行为,除涉及国防、文教的之外,主要是围绕服务社会经济发展这一中心的,生产许可亦不例外。提到生产许可的经济管理作用,从理论上讲,应当要能够满足或者至少有助于其设立目的的达成。

  1.有助保证产品质量安全

  按照《工业产品生产许可证管理条例》第9条第1款关于企业取得生产许可证需要符合条件的规定,其中第2至6项条件均与产品质量安全保障相关,可归纳为:①有与所生产产品相适应的专业技术人员、生产条件、检验检疫手段、技术文件和工艺文件;②有健全有效的质量管理制度和责任制度;③产品符合有关国家标准、行业标准以及保障人体健康和人身、财产安全的要求。

  在实施生产许可的审查环节中,企业满足上述条件①表明其在硬件方面具有自主生产合格产品的能力;满足条件②表明其在软件上具备持续稳定生产合格产品的能力;满足条件③表明已经验证其确实具备生产质量安全产品的所有能力要求。由此可见,对重要工业产品实行生产许可管理,能确保生产企业完全具备生产质量合格产品的能力,最大限度预防不具备质保能力的企业以劣质产品进行不正当市场竞争。

  2.切实贯彻国家产业政策

  在《工业产品生产许可证管理条例》第9条第1款中,第7项条件规定企业要取得生产许可证必须符合国家产业政策的规定,不存在国家明令淘汰和禁止投资建设的落后工艺、高耗能、污染环境、浪费资源的情况。由此,只要在实施生产许可时,经审查认定企业符合条件,就证明企业具备在国家产业政策允许范围内生产经营相关产品的条件和能力。并且由于在生产许可证有效期内,企业具有按审查时条件、能力及所作书面承诺持续经营的法定义务,所以对于设有产业政策的重要工业产品实行生产许可,能够有效保障相关产业政策得到贯彻执行。

  3.促进市场经济健康、协调发展

  首先,产品质量安全是市场机制能够正常发挥作用的基本要件。通过生产许可将不具备生产安全、合格产品能力的企业排除在市场之外,能保护已获许可企业的产品市场份额免受劣质产品挤占,营造产品质量方面的公平竞争环境,促进市场经济的健康发展。再者,国家产业政策是针对仅依靠市场“无形之手”无法有效配置资源的行业,以政府“有形之手”进行的行政干预,是对市场经济不协调发展问题作出的宏观调控。所以,通过生产许可不仅保障了生产企业按照产业政策要求开展生产经营,也进一步引导了准备进入该行业的企业主动按照产业政策要求进行布局建设,避免资源的浪费损耗,促进了市场经济的协调发展。

  所以,生产许可既然起到了有助保证产品质量安全和贯彻国家产业政策的作用,其实也就满足了促进市场经济健康、协调发展的目的,发挥了应有的经济管理作用。

  生产许可的适用范围

  1.生产许可的可适范围

  根据生产许可的本质与作用,生产许可在理论上可以适用于管理以下6大类产品的生产经营活动:

  第一类:生产工艺具有资源高消耗或产生高污染特点,但尚未被国家淘汰的产品;

  第二类:市场调节失效,导致产能过剩或质量欺诈现象长期严重存在的行业产品;

  第三类:自身具有易燃、易爆、腐蚀、剧毒等高危特性的产品;

  第四类:与高危产品配套相关或在高温、高压、强电等特殊环境下使用,具有特定质量安全要求的产品;

  第五类:对使用能耗有限制的产品、用完不回收容易造成严重污染的产品,或一旦出现质量问题就容易造成重大损害的产品;

  第六类:影响国计民生、国家安全、社会稳定,需要国家特别控制的极重要行业产品。

  2.生产许可的法定要求与实际范围

  在《工业产品生产许可证管理条例》中,除第2条明确列出对加工食品和15类涉及重要安全性工业产品的生产经营实行生产许可外,该法规第3条又对生产许可范围的制定做出了相关规定:“①国家实行生产许可证制度的工业产品目录(以下简称目录)由国务院工业产品生产许可证主管部门会同国务院有关部门制定,并征求消费者协会和相关产品行业协会的意见,报国务院批准后向社会公布。②工业产品的质量安全通过消费者自我判断、企业自律和市场竞争能够有效保证的,不实行生产许可证制度。③工业产品的质量安全通过认证认可制度能够有效保证的,不实行生产许可证制度。④国务院工业产品生产许可证主管部门会同国务院有关部门适时对目录进行评价、调整和逐步缩减,报国务院批准后向社会公布。”其中,第①和④款规定是对制定、调整生产许可范围的授权,第②和③款规定则是对生产许可范围的限制。

  现行目录共包括加工食品、食品添加剂、食品相关产品、化妆品和另外60大类重要工业产品。

  生产许可的发展分析

  虽然现行生产许可目录所涵盖产品种类的绝对数值并不算大,但相较于《工业产品生产许可证管理条例》第2条要求实行生产许可管理的产品范围,已经扩大了许多。考虑到行政机关编制的刚性特点,生产许可在蓬勃发展的同时,却会导致主管行政机关面临的编内人财物与职能工作量不相匹配的体制矛盾日益突出。所以,在当前中央对行政审批进行缩量改革的背景下,现行目录其实也应当合理调整,逐渐实现“瘦身”。

  1.源自认证认可的替代作用

  首先,现行目录是根据国家经济发展实际需要,为保障和提升相关产品质量安全所制定,并且在实践中也发挥了较好的经济管理作用,体现了生产许可的存续价值。但是,随着市场经济环境与认证认可制度,尤其是强制性认证的迅速发展和日趋完善,《工业产品生产许可证管理条例》第3条第3款所规定由认证认可来替代生产许可的产品范围不断扩大,实施条件也在不断成熟。比如制冷设备,目前主要按照制冷量大小分别实行了强制性认证与生产许可两种管理制度,其实从技术上来说,完全可以合并为强制性认证管理;再比如目前实行生产许可管理的电动自行车,除了保留有人力骑行这一现实中很少被用到的功能外,与实行强制性认证管理的电动轻便摩托车产品的最大功能差别只在于最高时速的限制,也完全可以调整为强制性认证管理。

  而且,通过认证机构来保障市场中相关认证产品的质量安全,可以使政府质量监督工作的重点从面宽量广的生产企业转向少数承担认证职能的认证机构,大幅减少主管行政机关的工作量,消解内在体制矛盾,提高履职工作效率。因此,原本以保证产品质量为目的,针对如下3类产品的生产经营所设置的行政许可是完全能够由认证认可来逐渐替代的:①市场调节失效,质量欺诈长期严重的产品;②与高危产品配套相关或在特殊环境下使用的产品;③对使用能耗有限制的产品或一旦出现质量问题就容易造成重大损害的产品。

  2.生产许可的不可替代分析

  虽然生产许可关于保障产品质量的作用可以在条件成熟的情况下由认证认可来替代,但在涉及产业经济宏观调控、资源循环利用与环境保护方面,还是具有独到的作用。

  一是对于高消耗、高污染的生产工艺,虽然产业政策是一种宏观调控手段,但要将政策落到实处,还是不及生产许可来得有效。因为首先,对于限制性政策缺乏法律保障,《产品质量法》等法律中只制定了惩戒违反淘汰性政策行为的条款;其次,产品的生产工艺在市场监督管理中不具有明显表征,对于违反政策的违法行为很难被发现和查处,法律的威慑力与政策的引导作用自然大打折扣。而实行生产许可是要求必须审查企业生产工艺的,符合产业政策与否又是关键性指标,所以能够有效保障产业政策的落实到位。

  二是对于产能过剩和需要国家特别控制的极重要行业产品,生产许可除了能够落实产业政策要求,还能利用行政许可可以设置数量限制等特性,在法律允许范围内强化国家对该产业的控制管理。只是这种手段的行政干涉性过强,虽然治标容易,但治本难,还是应当审慎使用。

  三是对于本身具有高危险性的产品和用完不回收容易造成严重污染的产品,为了保障公众利益的目的,可以通过合理设置生产许可的条件,依法增加企业在协助政府管控危险品销售范围、回收可致污染产品等方面的义务与责任,而这是产业政策等其他经济调控手段难以办到的。

  质监部门应积极响应国家行政审批制度改革和经济转型发展战略,为生产许可范围的逐步瘦身创造条件、奠定基础,并及时对目录范围进行评估、调整,真正做到以简政放权来释放经济活力。

  (作者单位:上海市奉贤区质量技术监督局)

       《中国质量技术监督》2013年9月刊

 

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