行政处罚的证据采信应有法律依据

    ■文/龚英亮

   2012年5月，安徽省合肥市某产品质量监督部门接消费者举报，称合肥市某家具公司正在销售的国内某著名品牌衣柜是假冒的。该行政机关立即派执法人员前往现场调查，并委托安徽省某质量检验机构对该套家具进行产品质量检验，同时还委托该品牌家具生产企业深圳市某公司对该套家具的真伪进行鉴定。不久，质检机构出具检验报告，显示该套家具产品质量合格，同时深圳公司出具书面鉴定报告，证明该套家具不是该公司生产的，属于假冒产品。接到鉴定报告后，行政相对人申辩该套家具是在南京该品牌家具代理商处进的货，行政执法部门要求行政相对人拿出证据证明申辩主张，行政相对人声称无法拿到证据，理由是南京该品牌家具代理商害怕“串货”行为遭到生产企业深圳公司的处罚，不愿提供购货凭证。于是，该行政执法部门就采纳深圳公司出具的书面鉴定报告，认定该套家具是假冒产品，做出行政处罚决定。行政相对人不服，提起行政诉讼。在人民法院审理过程中，行政机关主动撤销该行政处罚决定，行政相对人撤回行政诉讼，至此该纠纷结束。

    本案涉及到行政执法部门采信行政处罚证据时常见的错误，现分析如下：

   一是生产企业对家具真伪的鉴定结论，不能单独作为行政处罚的证据使用，只有得到其他证据佐证后，才能作为行政处罚的证据。

   在产品质量监督部门的打假过程中，经常会遇到假冒产品，为了鉴别产品真假，原国家质量技术监督局《关于实施〈中华人民共和国产品质量法〉若干问题的意见》（质技监局政发〔２００１〕４３号）规定，在行政执法过程中，需对涉嫌假冒的产品进行鉴定，经过查证，可以将被假冒生产企业出具的鉴定结论和提供的其他证明材料，作为认定该产品真伪的依据。鉴定结论可以作为办理技术监督行政案件的重要证据之一。国家工商行政管理局《关于生产企业出具的产品鉴定证明能否作为处理案件的依据问题的答复》（工商公字〔１９９８〕第２５４号）规定，在没有专门技术鉴定部门进行鉴定的情况下，产品生产企业出具的证明是处理案件的重要依据，但是否作为定案的唯一证据，应当根据具体案情确定。安徽省人民代表大会常务委员会2002年9月29日颁布实施的《安徽省实施〈中华人民共和国产品质量法若干规定〉》第7条规定，对涉嫌假冒他人的产品，产品质量监督部门在查证过程中，可以将被假冒生产企业出具的鉴定结果和提供的其它证明材料作为认定该产品真伪的依据。

   以上规定是安徽省产品质量监管部门鉴别产品真假的依据，也是行政机关采信产品生产企业鉴定结论的法律依据。

   原国家质量技术监督局、国家工商行政管理局和安徽省人大都充分考虑到行政执法的实际情况，防止生产厂家为了私利，误导行政执法部门，利用行政权力打击经销商之间的“串货”行为，以及防止行政执法人员公权私用，把行政权力介入民事纠纷，在措辞时用的都是“可以”，同时，还添加了生产企业鉴定结论的采信条件，即应当与其他证明材料相结合使用或根据具体案情确定是否使用。可见，生产企业出具的产品真伪的鉴定结论仅仅是一个辅证，不能单独作为证据使用，应当结合其他的证据形成完整的证据链，查证属实后才能采纳。

   本案中，在没有其他证据相佐证的情况下，仅凭家具生产企业深圳公司的鉴定结论是无法得出该家具就是假冒的结果。因为，我们无法排除该家具是从南京“串货”到合肥的事实，完全存在家具生产企业深圳公司为了达到自己的私利，打击南京和合肥经销商之间的“串货”行为，故意出具虚假的证明材料。

    二是以上三个证据采信的依据最终都得不到人民法院的采纳。

   1．《中华人民共和国行政处罚法》只是要求行政机关依法行政，没有对法律的适用有更明确的规定，鉴于行政行为涉及面广泛，行政机关有时依据上级主管部门的规定或内部通行做法。然而，《中华人民共和国行政诉讼法》对行政执法的法律适用却有非常明确的规定，该法第52条和第53条的规定，行政案件的判决以法律、行政法规、地方性法规为依据，参照国务院部委和地方人民政府依法制定发布的规章。人民法院审理行政案件时，不以规章以下的政府部门的规范性文件为依据。本案涉及到的国家质量技术监督局颁布实施的质技监局政发〔２００１〕４３号和国家工商行政管理局颁布实施的工商公字〔１９９８〕第２５４号都是规章效力以下的规范性文件，不属于行政诉讼法规定的法律，不能作为行政案件判决的依据。行政相对人一旦对行政处罚行为不服，提起行政诉讼，行政机关以上述规章效力以下的规范性文件为依据采集和采信证据，可能会被人民法院以无法律依据为由给予撤销。

   2．《安徽省实施〈中华人民共和国产品质量法若干规定〉》是地方性法规，在本案中可以作为依据，但最终也不会得到人民法院采纳。

   诉讼当事人申请有关人员回避是最基本的诉讼权利之一。根据法律规定，与案件或案件结果存在利害关系的鉴定人员或鉴定机构，当事人有权要求其回避。鉴于该品牌家具的生产厂家深圳公司存在利用行政权力和司法权力打击本品牌销售商之间的“串货”行为的可能，原告有权以本案与出具鉴定报告的机构存在利害关系为由，不对该鉴定结论进行质证，并申请人民法院要求深圳公司回避，重新指定其他鉴定机构对该家具进行真伪鉴定。依照我国法律规定，原告该申请应当能够得到人民法院的采纳。

   三是在行政处罚过程中，行政机关要求行政相对人举证证明自己的行为合法或不违法，于法无据。

   我国行政处罚法规定申辩是行政相对人的法定权利，举证是行政执法部门的法定职责；我国行政诉讼法规定行政诉讼的举证责任是被告即行政机关，而不是原告即行政相对人。根据上述法律规定，行政执法的证据采集过程应当是：行政机关发现证据，出示证据，行政相对人用证据或理由进行申辩，行政机关对行政相对人申辩的证据和理由再调查，再取证，以此循环往复，查明事实。就本案而言，首先，行政机关要求合肥家具公司提供证据证明该套家具有合法的来源，该要求本身就无法律依据，因为行政相对人无需提供任何证据证明自己的行为合法或不违法。其次，合肥家具公司没有提供合法的进货凭证，行政机关就主观推定该家具属于假冒，进而进行行政处罚，显然也无法律依据，因为，在行政处罚过程中，行政机关通过采集证据证明行政相对人行为违法，而不是进行推定。

   综上所述，本案行政处罚证据的采信没有法律依据，案件的实质是深圳公司利用相关的法律和部门规定，借用行政机关的行政权力打击该公司产品的“串货”行为。行政机关在诉讼过程中撤销原行政处罚决定是完全正确的。

    （作者单位：安徽省美林律师事务所）

    《中国质量技术监督》2013年5月刊