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从一起案例看“说理式执法”

2013-05-07 15:56:32 中国质量新闻网

    ■文/何云福

   “说理式执法”作为一种执法方式的创新,已经引发不少理论研究,并也在某些地区的质监部门的执法实践中充分开展。然而如何正确地把握说理的创新,仍是一个开放的课题。笔者认为过于广泛运用“说理式执法”,将其外延宽泛化,不利于凸显这种新型执法方式的作用。笔者试结合一起工业产品生产许可证委托加工备案违法案件,探讨如何理解“说理式执法”的涵义,从狭义上把握“说理式执法”的适用情形,强调以“法理”为“说理式执法”运用要点,为推行“说理式执法”提供新的思路,供进一步研究参考。

    案 情

   某质监局执法人员依法对A公司的经营场所进行检查。检查中发现该公司生产销售的紫外激发荧光防伪油墨产品涉嫌未办理工业产品生产许可证备案而委托加工。经调查查明,A公司与B公司签订了委托加工合同。合同约定,由A公司委托B公司生产加工专用油墨,生产用原材料以及运输费用都由B公司全包。但A公司并未按照规定办理工业产品生产许可证委托加工备案手续。以上事实,有现场检查笔录、调查笔录、委托加工合同、B公司的工业产品生产许可证等证据证明。该公司先是对执法查处不理解,在执法人员进行说理后,端正认识,承认了违法事实,同时认真查找了原因,表示愿意接受处罚,积极进行整改。最终,某质监局认定该公司的行为已构成未办理工业产品生产许可证备案而委托加工防伪油墨,违反了《工业产品生产许可证管理条例实施办法》第四十五条的规定,依据该实施办法第一百十七条的规定,给予了行政处罚。

    涵 义

   “说理式执法”主要依据是《行政处罚法》关于“告知义务”的规定,即“行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据,并告知当事人依法享有的权利。”因此“说理式执法”中的“说理”应当是行政机关基于行政行为说明理由的意思。严格来理解“说理式执法”,要以“说明理由”为着眼点。展开来讲,“说理式执法”需要在执法过程中说清事实之理、法律之理、裁量之理、申辩之理。例如:在本文所举案例中,A公司在被查处时,对生产许可证管理制度并不熟悉,导致其认为,委托行为属于民事行为,只要委托的B公司具有相关生产资质就属于合法行为,从而对执法查处形成抵触情绪。执法人员在说明理由时,既要说清违法事实,还要对法律规定进行解释,对拟作出的处罚裁量情况进行说明,还要对其申辩理由进行回复是否采纳。一是说明事实理由,包括违法事实主体、客体、主观方面、客观方面,具体而言就是具备七要素:违法的时间、地点、人物、原因(动机和目的)、手段、情节(包括违法过程)、结果。案件事实表述应当以调查所得的证据为基础。二是说明法律理由,运用法律理论来阐明案件违法性质和法律责任。要引用法律依据的条文,并有逻辑推理的过程。三是说明裁量理由,主要从当事人违法行为社会危害性的大小来分析,结合行政处罚裁量基准或参考以往的判例。四是说明申辩采纳与否的理由。针对当事人的主张或观点来依法说理,可以逐条回答和驳斥,使当事人明白自己的陈述申辩权得到了充分的保障。本文所述案例中,通过“说理式执法”让当事人懂法、信法、守法,化解了当事人心中的疙瘩,最大限度地消除了不和谐因素,更容易接受行政处罚,使违法行为得到及时整改,有助于提升行政执法的社会效果。

    适 用

   “说理式执法”是执法实践中提炼出的一种新的执法方式,其实施机制还需要进一步探讨完善。当前执法环境日益复杂,通过实施“说理式执法”,可以有效减低执法风险,减少听证、行政复议和行政诉讼的发生。有些观点认为,“说理式执法”应在执法的全程中采用,但也有观点认为,“说理式执法”可在案件办理的部分环节中采用。笔者认为,应当有效运用“说理式执法”,并非全部案件、全部环节实施,应当区别对待不同类型的案件,提高说理的针对性,在执法人性化与行政效率之间取得平衡。当前有关部门的执法实践,在“说理式执法”中推行说理式执法文书,主要是说理式行政处罚决定书,是在行政处罚决定作出环节进行说理。笔者认为,案件办理过程中的说理,与案件密不可分,有些案件事实清楚,适用法律明晰,如果当事人毫无异议,除按照《行政处罚法》在作出行政处罚决定之前履行“告知义务”,即制作说理式行政处罚决定书,似乎也没有在案件办理各个环节都进行理由的说明。但是,在某些类型的案件中,过程中的说明理由就具有明显的意义,执法人员应当与当事人进行普法与违法处理进行沟通、充分说理,最大限度地减少行政争议,化解矛盾对立。

   然而,对于除依据《行政处罚法》在作出行政处罚决定前说明理由之外,哪些情形需要在立案、调查等环节进行说明理由,尚无明确规定。结合实践情况,笔者初步分析认为,下述情形中突出重点环节,采取“说理式执法”将更能体现这一执法方式的效果。一是违法主体的动机和目的影响案件处罚决定的,应当在调查阶段说明理由。例如:按照《产品质量法》第五十五条规定,销售者销售本法第四十九条至第五十三条规定禁止销售的产品,有充分证据证明其不知道该产品为禁止销售的产品并如实说明其进货来源的,可以从轻或者减轻处罚。类似这类情形,需要在事实调查时明确说明,违法主体的主观过错是否影响行政处罚结果,并进行调查取证。二是违法行为涉及的法律规定不甚明确时,应当在立案前或实施处罚前说明理由。例如:《强制性产品认证管理规定》第五十四条规定的处罚对象,是仅限于认证委托人还是包括生产者、销售者,即未按照规定向认证机构申请认证证书变更、扩展,擅自出厂、销售、进口或者在其他经营活动中使用列入目录产品的责任主体,需要在立案前向当事人说明,明确案件涉及的各方法律关系,指明处罚的对象。三是违法行为具有从轻或者减轻等行政处罚裁量因素,应当在调查时说明理由。按照《行政处罚法》第二十七条的规定,当事人有下列情形之一的,应当依法从轻或者减轻行政处罚:主动消除或者减轻违法行为危害后果的;受他人胁迫有违法行为的;配合行政机关查处违法行为有立功表现的;其他依法从轻或者减轻行政处罚的。执法人员及时收集行政处罚裁量相关证据,对从轻处罚、从重处罚等原因进行阐述分析,有助于消除当事人的疑虑。四是当事人提出申辩抗辩理由时,应当在作出处罚决定前说明是否采纳的理由。例如:在本文所举案例中,A公司提出了申辩理由,执法人员给予详细的分析,从而避免了当事人因为不理解而采取听证、行政复议乃至行政诉讼。

   如上所述,“说理式执法”要说清事实之理、法律之理、裁量之理、申辩之理。在“说理式执法”操作中,笔者认为,其中关键是说清法理,也就是说明适用法律的理由,在一定意义上讲,这是理由部分的核心,因为它是作出行政处罚决定的根本依据。特别是在法律、法规、规章之间产生竞合或者同一法律规范中出现法条竞合时,更应详加阐述相关法理。运用法律理论来分析案件违法性质和法律责任。准确适用法律,并对适用的理由作出说明,这就要求办案人员提高综合素质,全面、深刻地理解法条规定,理解制定法条规定的立法原理,理解法条规定的社会意义,违反法条规定带来的危害性。比如,本文案例中涉及到工业产品生产许可证制度中的“委托加工备案”的要求,要对当事人说清《工业产品生产许可证管理条例实施办法》的相关条款规定,说明从事委托加工实行生产许可证制度管理的产品的委托企业和被委托企业,必须分别到所在地省级许可证办公室申请备案。而且还解释工业产品生产许可制度中“委托加工备案”的目的,一是企业实施备案后,监管部门可以有效实施监管,二是委托加工企业在备案后,不得随意改变委托合同和产品标注方式,可以保障消费者的知情权。本案中,即使A公司和B公司之间签订了委托加工合同,形成了有效的民事法律关系,但是从行政法律关系上讲,还缺乏备案的法定要素。这种违法行为的社会危害性比“无证生产”的危害程度低,但是也应当承担相应的法律责任。

    (作者单位:上海市质量技术监督局)

    《中国质量技术监督》2013年4月刊

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