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无证生产行政处罚新问题解析

2012-11-29 14:17:34 中国质量新闻网

    ■文/林厉军

   通常,质监部门在查处无证生产违法行为时,首先考虑的是某产品属于列入工业产品生产许可证目录的产品,而某企业并未取得生产许可证擅自进行生产,因而,该企业的行为违反了《工业产品生产许可证管理条例》(以下简称《条例》)第五条之规定,应当根据该《条例》第四十五条之规定对企业进行处罚。由于一般的无证生产案件事实比较清楚,证据收集也不存在太大的困难,法律法规条款的适用也很明确,因此在办案过程中也没有较多的疑难之处。然而,当一个普通的无证生产行为具体要素复杂化时,就产生了新的问题,值得去探讨和分析。

    案情简介

   某公司自2007年5月开始无证生产A产品,2009年10月,该公司的法定代表人发生变更,其后,该公司继续无证生产。2012年8月,该企业无证生产行为被质监部门查处。

    争议焦点

   在该案的办理过程中,围绕如何对该公司进行处罚,执法人员发生了争议,主要有以下三个问题:

    法定代表人变更是否影响责任主体

   第一种观点认为,法定代表人的变更会影响到违法行为的认定,理由是:由于该公司法定代表人发生了变更,因此,变更之前的违法生产A产品的行为与变更之后的公司无关,如果让变更之后的公司再去承担变更之前的违法行为的责任,有失公平。

   第二种观点认为,法定代表人的变更不影响违法行为的认定,理由是:虽然该公司法定代表人发生了变更,但是法定代表人只是公司法人的代表人,其代表公司法人进行经营活动,所产生的法律效果和法律责任则最终要归结到法人组织来承担。由于公司法人组织并未发生变化,因此,应当对变更前后的违法行为承担责任。

   笔者同意第二种观点,公司法定代表人的变更,不影响对公司法人违法行为的认定,作为法律责任主体的法人需要对全部的违法行为承担责任。

    违法行为是否超过追诉时效

   第一种观点认为,自2007年5月至2009年10月无证生产A产品的违法行为已经超过了《行政诉讼法》第二十九条第一款所规定的两年追诉时效。

   第二种观点认为,虽然自2007年5月至2009年10月无证生产A产品的违法行为已经超过了《行政诉讼法》第二十九条第一款所规定的两年的追诉时效,但是该条第二款同时规定了违法行为如果有连续或继续状态的,从行为终了之日起计算。该公司无证生产的违法行为一直持续到现在,因此,并未超出追诉时效。

   第三种观点认为,不能简单地认定自2007年5月至2009年10月无证生产A产品的违法行为是否超过追诉时效,而应当区别对待。如果2009年10月之后仍然继续无证生产A产品,那么应当认定违法行为持续到现在,没有超过追诉时效;如果2009年10月之后不再生产A产品,而是无证生产B产品,那么应当认定2009年10月之前无证生产A产品的违法行为已经超过追诉时效;如果2009年10月之后该企业不仅继续无证生产A产品,又无证生产B产品,那么两个违法行为都没有超过追诉时效。

   笔者同意第三种观点,应当区分2009年10月前后生产的产品是否相同来决定本案的违法行为是否超过追诉时效。第一种观点没有考虑到违法行为可能延续的情形,第二种观点简单地认为无证生产的违法行为一直延续至今,却忽略了如果2009年10月之后无证生产B产品的情形,将两个违法行为混淆成了一个违法行为,没有考虑到违法行为的构成要件。

   关于违法行为的构成要件,有学者采用四要件说,即主体、主观方面、客体和客观方面。主体要件即具有责任能力的组织和个人,主观方面要件即必须有故意和过失,客体要件即行为侵害一定的社会关系或者国家行政管理秩序,客观方面要件即有违法行为存在或指行政违法行为、危害结果及行政违法行为和危害结果间的因果联系;还有学者采用三要件说,即主体、客体和客观方面;甚至有学者采用两要件说,认为一个违法行为的构成只需要主体要件和客观要件即可。目前,三要件说是学界的通说。具体到本案而言,某公司无证生产A产品的行为,作为主体的公司具有责任能力,客观方面实施了无证生产的行为,侵犯了国家保护的直接关系公共安全、人体健康和生命财产安全的重要工业产品的质量安全的制度,不利于社会主义市场经济的健康协调发展。因此,该公司无证生产A产品的行为已经构成了一个违法行为,同理,无证生产B产品的行为也构成了一个违法行为,因此,该公司的行为构成了两个违法行为,而不是一个违法行为。

    违法生产的产品是否影响处罚范围

   第一种观点认为,违法生产的产品不影响处罚范围,因为2009年10月之前无证生产A产品的行为已经超过追诉期,对该部分的违法行为不应当再进行处罚,无论2009年10月之后无证生产A产品还是B产品,都只应当对后面的违法行为进行处罚。

   第二种观点认为,违法生产的产品对处罚范围有影响,因为无论该公司生产的是哪个产品,无证生产的行为都一直延续至今,所以应当对该公司的全部违法行为进行处罚。如果该企业一直生产的是A产品,那么应当对自2007年5月起到现在为止的无证生产A产品的行为进行处罚;如果该企业自2009年10月后无证生产B产品,那么处罚的范围就应当是无证生产A产品和无证生产B产品。

   第三种观点也认为违法生产的产品对处罚范围有影响,但在具体的范围的认定上有所不同。如果无证生产A产品的行为一直持续至今,那么应当对全部的无证生产A产品的行为进行处罚;如果2009年10月之后不再生产A产品,只生产B产品,那么应当认定无证生产A产品的行为已经超过追诉时效,不再给予处罚,只能对无证生产B产品的行为进行处罚;如果2009年10月之后既生产A产品又生产B产品,那么应当对全部无证生产A产品和B产品的行为给予处罚。

   笔者赞同第三种观点,违法生产的产品对处罚的范围是有影响的,但具体的影响不能一概而论,应当考虑实际情况。第一种观点片面理解了追诉时效的概念,导致实际的处罚范围可能缩小,以至于违法行为得不到追究;第二种观点混淆了违法行为的概念,导致实际的处罚范围可能扩大,以至于作出错误的处罚决定;第三种观点正确考虑了追诉时效和违法行为对本案的影响,区分了可能扩大和缩小的范围,因而是比较正确的处理方法。

    感想启示

    加强理论修养,提高办案水平

   行政机关做出行政处罚,要做到事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律法规准确,概括起来,就是要明确事实问题和法律问题。对于本案而言,事实问题的难点在于对违法行为的理解,法律问题的难点在于对追诉时效和法人与法定代表人法律关系的把握。这三个问题,分别属于行政法和民商法理论范畴,单靠相应的法律条文的表述,可能还不能完全搞清楚其法律含义。这就要求执法人员在日常工作中要注重自身理论修养的培养,积极参加各项法律法规知识培训,掌握法律概念的基本内涵、构成要件、适用规则、法律效果等内容,这样在碰到问题时能够迅速做出判断,提高办案效率和水平,降低行政复议和行政诉讼风险,切实有效做到依法行政。

    克服依赖思想,提高办案能力

   要逐渐改变和抛弃依赖思想,在碰到疑难问题时,首先应当自己进行学习和研究,不能解决的话可以由相关的执法人员组成研讨小组进行讨论,形成初步的处理意见,如果还不能解决,可以邀请法制机构或案审委参与讨论,或者请示上级业务主管部门,而不应当碰到问题首先想到问法制机构或者上级业务主管部门应该怎么办,自己却没有意见。这就要求执法人员要充分发挥主观能动性,提高分析问题和解决问题的能力。

    (作者单位:上海市崇明县质量技术监督局)

    《中国质量技术监督》2012年9月刊

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