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缺陷产品召回机制在行政监管中的应用

2012-10-18 13:32:59 中国质量新闻网

    ■文/黄培东

   本文从政府部门开展缺陷产品召回监管工作的实际入手,介绍了上海市召回制度的实施情况,指出了当前我国缺陷产品召回机制面临的形势,详细分析了工作中存在的问题和产生的原因,有针对性地提出了解决方法和路径,旨在为完善我国缺陷产品召回制度、提升政府行政监管效能提供有益帮助。

   2012年2月,国务院法制办就《缺陷汽车产品召回管理条例》公开征求意见。《条例》是在总结我国现行《缺陷汽车产品召回管理规定》实施经验基础上的一次新跨越,对推动我国缺陷产品召回制度的发展具有重要的现实意义。多年的实践证明,建立健全缺陷产品召回制度,完善产品召回管理机制,提升政府行政管理水平,对维护市场经营秩序,保护消费者合法权益,提高企业产品质量和国际竞争能力等有着重要的促进作用。

    缺陷产品召回机制建设情况

   上海市是全国率先探索建立缺陷产品召回制度的地区。2008年,上海市质监局组建成立了全国首个省级缺陷产品召回管理中心,具体承担除食品、药品以外的缺陷产品召回工作。在经历了4年的发展之后,截至2012年4月,全市共累计开展缺陷产品召回53次,召回缺陷产品233万件,其中涉及汽车(37.9万辆)、家用电器(18.6万件)、家具(9.1万件)、儿童服装(51件)等产品。同时,为加强产品召回管理,提高行政监管效率,上海在总结以往工作经验的基础上,积极开展了缺陷产品召回机制的探索和实践,取得了阶段性成效。

   (一)地方立法逐步推进。2003年,《上海市消费者权益保护条例》首次对缺陷商品召回作出规定,明确了经营者自行召回、行政管理部门责令召回和消费者协会建议召回三种方式;2006年,《上海市缺陷食品召回管理规定(试行)》明确了食品召回的部门分工和职责要求,成为国内省级政府中首部较为系统的食品召回规定;2012年,《上海市产品质量条例》修订出台并将于9月1日起施行,这标志着上海市缺陷产品召回制度建设跨入了崭新的发展阶段。《条例》中进一步明确了产品召回报告制度,拓宽了召回产品范围,为更好地维护消费者合法权益创造了有利条件。

   (二)监管体系不断完善。加强组织机构建设,逐步建立起本市产品召回“市局、缺管中心、区(县)局”三位一体的层级管理体系;加强信息管理系统建设,建立了包括缺陷产品召回官方网站、电话投诉呼叫中心、12365缺陷投诉受理平台、舆情监测系统、《质量与标准化》杂志缺陷产品召回专栏等七个信息平台,畅通了政府与企业、消费者、专家及媒体等社会各界的沟通渠道;加强部门协同配合,密切质监部门与交通、卫生、公安等相关政府职能部门的联系,着力发挥整体合力,共同开展产品召回监管。

   (三)监管水平稳步提升。加强配套制度建设,先后制定了《缺陷产品召回专家库建立与管理办法》、《缺陷产品信息管理办法》等管理制度,规范了工作流程;加强技术支持系统建设,通过公开招募等方式,建立起包括汽车、玩具、家电、服装、环保等44名行业专家组成的市缺陷产品召回管理专家库,并发挥专家组在缺陷产品认定、调查等方面的作用。

    存在的主要问题及原因分析

   与美国等发达国家相比,目前我国缺陷产品召回机制建设还处于起步阶段,在工作实践中也还存在着一些薄弱环节,主要体现在以下几方面:

   (一)法律制度建设有待完善。缺陷产品召回制度作为一个法律体系,由许多制度配套组成。目前,我国缺陷产品召回制度在立法上有三个层次:一是以《民法通则》、《产品质量法》和《消费者权益保护法》等法律作为制度的基础依据;二是汽车、玩具、食品、药品等四类产品召回的部门规章,如国家质检总局第101号令《儿童玩具召回管理规定》等;三是地方立法作为补充规定,如《上海市产品质量条例》等。综观上述法律法规,关于缺陷产品的规定主要体现在法律法规的个别条文中或部门规章中,缺乏立法的系统性和统一性,相关配套制度也不健全,容易造成执法困境。

   1.法律基础较为薄弱。目前我国产品召回的范围还较狭窄,除对汽车、儿童玩具、食品、药品四大类产品开展召回试点外,其他产品的召回立法还是一片空白,这一状况既不符合国际通行惯例,也不利于保护消费者的合法权益。此外,随着我国经济社会的不断发展,现有的关于汽车等产品召回的规定还有待进一步补充、完善和细化,制度的操作性和实用性有待提升。

   2.立法层次依然偏低。虽经多年发展,我国产品召回制度目前仍主要以部门规章和地方立法的形式出现,法律层级低,适用效力小,社会影响面有限。此外,受地域经济社会发展不同的影响,地方立法往往存在差异性,导致同一产品在不同地方实施召回时,适用的依据和规范不同,容易产生消费者权益保护的区域差别。而发达国家的召回制度多以国家法律的形式表现,具有较高的权威性和较强的约束力。比如美国,对机动车及其配件实施召回的法律是《国家交通与机动车安全法》,对一般产品实施召回的法律是《消费者产品安全法》。

   3.配套机制相对滞后。产品召回制度建设,往往牵涉政府职能、法律基础、产业发展等社会因素的诸多方面,需要政府、法律、技术、观念等基础平台和配套机制的支撑;在具体实施过程中,又涉及投诉信息分析、产品风险评估、缺陷调查认定、召回效果评估等诸多环节,需要相关配套制度的跟进,以明确职责分工,细化操作流程,提高执行效率。从目前情况看,我国产品召回配套机制建设还有许多要完善的地方。

   4.处罚力度明显不够。一项法律制度要得到贯彻落实,必须辅以有效的法律制裁手段。在违反缺陷产品召回制度规定义务的处罚上,各国都有严格和较重的处罚规定。而我国现行规定中对企业存在缺陷产品的最高罚款限额仅为3万元,惩处力度明显不够,难以起到震慑作用,且法律责任过轻容易造成义务承担者蔑视法律,给法律的执行带来负面影响。

   (二)政府行政监管效能有待提升。作为公正的“第三方”,政府部门介入缺陷产品召回,对解决消费者与企业之间信息和地位不对称问题,有效消除质量安全隐患,维护消费者合法权益,起着不可替代的重要作用。但实践中我们发现,受种种因素的影响,产品召回还存在部门职能分工不清、协调机制不畅、资源发挥不足等现象,一定程度上制约了政府行政监管效能的发挥。

   1.职能分工不清。受机构设置和职能调整等因素影响,现行召回工作中职能交叉、多头管理、职权重叠现象客观存在,导致行政成本上升、行政效率下降。以汽车缺陷产品管理为例,具有处理车辆质量纠纷和召回控制职能的,包括国家质检总局、海关、公安、工商等诸多部门,但没有一个部门可以负起全责。

   2.协调机制不畅。受《缺陷汽车产品召回管理规定》等部门规章法律适用效力偏低的影响,在制度执行过程中存在协调难、沟通难等问题,政府部门间协同配合机制难以形成,不利于行政资源整合,不利于职能部门信息共享、联合调查等合作机制建设。

   3.资源发挥不足。受人员编制等因素影响,产品召回监管人力、物力、财力极为有限,行政监管力量与行政监管对象的矛盾逐步显现。区域发展极不平衡,除上海、山东等少数省份专门设置了缺陷产品管理机构外,其他地区尚未组建相应的管理部门,产品召回管理基本处于空白阶段。依照现行部门规章规定,召回工作主要集中在国家和省级质监部门层面,区(县)等基层质监部门的监管执法力量没有发挥应有的作用。

   (三)社会整体推进格局有待健全。产品召回是一项复杂的系统工程,需要全社会形成合力,共同参与。但现实生活中,企业产品召回意识不强、消费者认识不足、社会认同度低等,均影响了召回机制的顺利推进。

   1.企业认识不到位。从产品召回情况看,国内的本土企业产品召回意识淡薄,对召回制度存有误解,往往担心召回会影响企业声誉、损害企业利益。事实上,在国外缺陷产品召回往往被看作企业的自救行为,召回制度作为最后一种防护手段,可有助于避免企业遭受重大创伤,有助于提高企业的国际竞争力。

   2.知识宣贯不到位。消费者对产品召回的性质、意义了解不多,知之甚少。在遇到产品质量问题时,消费者多采取与经销商、制造商直接协商或向消协投诉的方式,提出召回诉求的比例很少。部分消费者混淆缺陷与假冒伪劣产品之间的关系,将产品召回等同企业产品质量差,没有认识到召回体现的是企业质量诚信。

   3.保险制度不到位。不可否认,产品召回一旦启动,生产商往往会面临巨大的产品责任索赔和大范围召回的风险。由于召回成本的高昂,仅靠企业的自身实力难以承受。国外通常的做法是企业通过购买召回保险来转嫁风险、降低成本。而目前我国产品召回保险体系尚未构建,法制环境有待优化,企业投保的主动性和积极性也有待进一步提高。

    完善缺陷产品召回机制的路径探索

   实践表明,政府部门是推进缺陷产品召回制度建设的重要力量,在实施产品召回监管过程中起着举足轻重的作用。面对当前我国产品召回制度存在的问题,政府部门必须发挥主力军作用,在借鉴国外先进的产品召回制度和有效做法基础上,转变职能、发挥优势、整合资源、构建平台,全面推进我国缺陷产品召回制度的建设和实施。

    (一)加强法制建设,夯实监管制度基础。

   一是健全法律体系。借鉴国外立法经验,按照产品召回立法“从特殊到一般”的原则,将“一般调整和特殊调整”有机结合,一方面针对所有产品,推动《缺陷产品召回管理条例》的立法进程,对召回的宗旨、原则、条件、程序等作出全面系统的规定;另一方面正视不同产品的差异性,以涉及人身健康和财产安全的产品为重点,以支柱、民生、高科技等产业为焦点,加快制定特殊产品的法律法规,逐步将产品召回范围扩展到服装、家电、日用化学品、建筑装饰装修类产品等,从而形成我国较为完备的缺陷产品召回法律制度体系。

   二是提升立法层次。加快《缺陷汽车召回管理条例》的立法进程,力争尽早颁布实施。顺应形势发展需要,研究提升儿童玩具、食品、药品等相关产品召回制度立法等级的可行性,通过上述产品召回由部门规章向更高层次的提升,提高产品召回的社会影响面。

   三是丰富法律内容。产品召回法律法规应进一步明确政府部门的职能划分、职责要求和管理程序,明确缺陷产品制造商、销售商应承担的法律责任和相关义务,明确消费者的权利和义务。规定中应加大处罚力度,提高惩罚性赔偿数额,在规定民事赔偿责任以外,进一步规定相应的行政责任和刑事责任,提升法律的权威性。

   四是完善配套制度。结合中国国情,研究探索涉及缺陷产品召回管理、技术、信息、程序等系列配套制度,搭建基础应用平台,为产品召回制度实施创造条件;结合地方特色,制定出台符合区域实际的产品召回配套制度和政策措施,细化召回流程,提高执行效率;突出抓好产品召回保险制度建设,通过加强政府引导、加大惩戒力度等途径,提高企业投保的主动性和积极性,保障产品召回制度在实践中的应用。

    (二)加强创新驱动,提升行政监管效能。

   一是创新监管思维。缺陷产品召回具有技术性和专业性强的特点,同时又涉及信息分析、风险评估、缺陷调查等诸多行政管理内容。为此,应转变观念,将行政监管与技术监管有机融合,充分发挥政府部门、检验机构等的行政和技术优势,促进监管水平提升。

   二是创新监管体制。加强部门联合,按照“统一协调、分工负责”的原则,探索建立由产品质量主管部门牵头,海关、工商、公安、交通、卫生等相关政府部门共同参与的缺陷产品召回管理联席会议制度;加强资源整合,探索建立产品召回合作监管和信息共享机制;针对产品召回专业性强的特点,着眼管理的专业化发展方向,以制度形式明确赋予专业职能部门职权,明晰任务分工、规避职能交叉,促进行政效能提升。

   三是创新监管手段。加强技术能力建设,加快缺陷产品分析和检测能力建设的投入力度,建立以检测机构为核心、行业专家为支撑的产品召回技术支持和专家研判体系;加强监管能力建设,探索开展缺陷产品信息管理系统建设,进一步完善缺陷产品信息收集和发布渠道,提高管理信息化水平;加强执法力量建设,开展对基层质监部门干部职工的教育培训,提高一线监管执法人员水平,发挥基层力量,上下形成合力,共同推进产品召回制度实施。

    (三)加强宣贯研究,凝聚社会合力。

   一是注重企业培训。以企业法人代表、质量负责人为重点,深入组织开展缺陷产品召回法律法规宣贯,普及缺陷产品召回知识,提高企业的认知水平和产品召回技能。加强企业质量诚信体系建设,使企业正确认识产品召回与企业社会责任、品牌形象的关系,从而积极主动地开展召回工作。

   二是注重舆论引导。面向社会公众,拓宽宣传渠道,充分发挥广播、电视、网络等媒体的宣传、引领作用,广泛深入地开展宣传教育活动,普及产品召回知识,引导社会正确认知,提高消费者自我保护意识,为产品召回制度建设营造良好的社会氛围。

   三是注重理论研究。紧贴社会需求和发展实际,着力解决工作中遇到的问题,广泛吸收发达国家的成功经验,积极组织开展缺陷产品召回机制等课题的研究,不断提升理论水平,指导工作实践,促进事业发展。

    (作者单位:上海市质量技术监督局)

    《中国质量技术监督》2012年8月刊

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