实验室未通过计量认证的法律适用

   ■文/邵国兴

   2012年，Z市质监局行政监管人员在日常检查中发现，J公司在未取得实验室计量认证的情况下，擅自开展尾气检测工作，并出具检测报告，群众依此报告向当地环保部门申领了机动车环保标志。监管人员及时将J公司涉嫌无证开展检测业务的违法行为移交至稽查部门处理。本案虽然违法事实清楚，但在法律适用上，执法人员却有着较大的争议。为办好此案，笔者对有关涉及实验室的法律法规进行了收集整理，对此案的法律适用有一些个人思考。

    计量认证的法律渊源

   为规范各级产品质量检验机构的工作行为，1985年颁布的《计量法》对检验机构的考核要求做了规定。该法第二十二条规定，为社会提供公证数据的产品质量检验机构，必须经省级以上人民政府计量行政部门对其计量检定、测试的能力和可靠性考核合格。随后，在《计量法实施细则》中对检验机构的考核称之为计量认证，第三十二条规定，为社会提供公证数据的产品质量检验机构，必须经省级以上人民政府计量行政部门计量认证。2006年，国家质检总局发布《实验室和检查机构资质认定管理办法》（第86号公告），规定了实验室和检查机构资质认定的形式包括计量认证和审查认可，并对从事六种活动的机构需要资质认定的进行了规定。因此，从法律法规到部门规章，对向社会出具公正数据的实验室需要通过计量认证，是有明确法律依据的。

   但是，对于实验室未取得计量认证而开展检测活动，并出具具有证明作用的数据和结果的违法行为，究竟应如何处罚呢？

    法律适用的冲突

   1．行政法规与部门规章的冲突。《计量法》第五章法律责任部分没有关于计量认证的罚则，《实验室和检查机构资质认定管理办法》也未对没有通过计量认证的违法行为处罚做出具体规定。《计量法实施细则》（以下简称《实施细则》）第五十五条规定，未取得计量认证合格证书的产品质量检验机构，为社会提供公证数据的，责令其停止检验，可并处一千元以下的罚款。而《计量违法行为处罚细则》（以下简称《处罚细则》）第十八条第一款规定，为社会提供公证数据的产品质量检验机构，违反计量法律、法规的，按以下规定处理：未取得计量认证合格证书或已取得计量认证合格证书，新增检验项目，未申请单项计量认证，为社会提供公证数据的，责令其停止检验，没收全部违法所得，可并处一千元以下罚款。

   因此，对没有取得计量认证而开展检测活动，并出具数据的违法行为，只能选择《实施细则》或《处罚细则》适用。经查阅，两个细则都没废除，目前都是有效的、可以适用的文件，二者的区别主要在处罚种类上，《处罚细则》比《实施细则》多了“没收违法所得”，究竟应当适用哪个呢？2010年，Z省某市质监局曾依据《处罚细则》对一家检测机构未通过计量认证，出具检测数据的违法行为进行了处罚（此案件来源于网络）。

   笔者认为，《实施细则》是1987年经国务院批准，原国家计量局发布，根据《立法法》的立法本意，应当属于行政法规。而《处罚细则》是1990年原国家技术监督局，以第14号令形式发布，应属于部门规章。因此，根据《立法法》，行政法规的效力要高于部门规章，本案应适用《实施细则》为妥。

   另外，从现阶段来看，根据《行政处罚法》的规定，国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。国务院可以授权具有行政处罚权的直属机构依照本条第一款、第二款的规定，进行行政处罚。因此，部门规章中的行政处罚的种类不能超出法律、行政法规的范围。也就是说，《处罚细则》的第十八条之规定违反了《行政处罚法》的要求。笔者认为，要解决此法律适用的冲突，应当对《处罚细则》进行修改。

   2．地方性法规与行政法规、部门规章的冲突。2012年，H省T市质监局发现一产品质量检验机构未取得计量认证，开展检测业务，并向社会出具数据和结果，该市质监局依据《H省产品质量监督管理办法》，对该机构做出“责令改正，处以所收检验费用一倍以上三倍以下的罚款”的行政处罚（此案件来源于网络）。

   笔者查阅了《H省产品质量监督管理办法》，该办法是由H省1994年人大常委会批准发布，1997年做了修改。从法律效力上看，属于地方性法规。该《办法》第十五条规定，产品质量检验机构必须具备相应的检测条件和能力，经省级以上产品质量监督管理部门或者其授权的部门考核合格后，方可承担产品质量监督检验工作。法律、法规对产品质量检验机构另有规定的，依照有关法律、法规的规定执行。第四十二条规定，产品质量检验机构未经考核合格，擅自进行产品质量检验的，责令改正，处以所收检验费用一倍以上三倍以下的罚款。

   我们从该《办法》的罚则中可以看到，其处罚种类和罚款幅度明显与《实施细则》和《处罚细则》不一样，那么质监执法人员应当如何选择适用呢？笔者认为，根据《立法法》，法律效力的大小顺序是宪法、法律、行政法规、部门规章和地方性法规、地方政府规章。当发生冲突时，按照第七十九条、第八十六条的规定，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。因此，对于此案，笔者认为适用《实施细则》为妥。

    违法行为的法律适用

   2009年国家颁布了《食品安全法》，在第五十七条对食品检验机构进行了规定，食品检验机构按照国家有关认证认可的规定取得资质认定后，方可从事食品检验活动。随后，卫生部出台了《食品检验机构资质条件》（卫监督发[2010]29号），对食品检验机构应当具备的条件进行了规定，国家质检总局出台了《食品检验机构管理办法》（2010年第131号令），该办法第七条同样规定，食品检验机构应当按照国家有关认证认可的规定依法取得资质认定后，方可从事食品检验活动，未依法取得资质认定的食品检验机构，不得向社会出具具有证明作用的检验数据和结果。根据规定，截止2012年11月1日，凡是未通过食品检验机构资质认定的实验室，不能向社会出具证明作用的检测数据。那么，对于食品检验机构未通过资质认定的处罚又应如何适用法律呢？

   从罚则上看，《食品安全法》没有涉及到未取得资质认定出具检测数据违法行为的罚则，只有《食品检验机构管理办法》第三十四条规定，未依法取得资质认定的食品检验机构，擅自向社会出具具有证明作用的食品检验数据和结果的，县级以上质量技术监督部门应当责令其改正，处3万元罚款，并予以公布。一般来说，对于食品检验机构未取得资质认定出具检测数据的违法行为，质监部门应当按照该条规定进行处罚。

   但是，不管是《食品安全法》，还是《食品检验机构资质条件》、《食品检验机构管理办法》，对食品检验机构资质的要求只是“按照国家有关规定取得资质认定”，而没有重新设置新的行政许可类型。在实际工作中，质监部门也是要求食品检验机构按照新的条件、新的评审准则，重新取得计量认证。也就是说，从性质上看，食品检验机构还是属于实验室的范畴，只是其中特殊的一种。那么，它是否也要遵守《计量法》、《计量法实施细则》等有关法律法规的规定呢？如果要遵守的话，《实施细则》的罚则与《食品检验机构管理办法》的罚则又冲突了，究竟应适用哪个呢？

   笔者认为，从法理上来说，食品检验机构是产品检验机构的一种，也应当适用《计量法》等有关法律法规。但是《食品检验机构管理办法》明确提出，该办法是依据《食品安全法》来制定的，它的法律渊源是《食品安全法》，根据《行政处罚法》的规定，法律法规没有规定的情况下，部门规章可以做出具体的规定。因此，我认为对食品检验机构还是适用《食品检验机构管理办法》为妥。

   随着社会经济生活的发展，实验室和检查机构将会越来越多，其违法违规行为也会层出不穷，如何规范它们的行为，加强监管，是质监部门面临的新课题。质监部门要依法行政、公正执法，一方面要进一步完善法律法规，努力做到有法可依，另一方面也要准确理解法律，正确适用法律法规，不断提升执法水平。

    （作者单位：江苏省镇江市质量技术监督局）

    《中国质量技术监督》2012年7月刊