关于质量安全监管工作的实践与思考

用“站所”锁定安全  用“网格”强化责任

——关于质量安全监管工作的实践与思考

    ■文/冯灿校

   质量安全特别是食品安全、特种设备安全涉及千家万户和千企百业，事关民生安全、社会稳定、城市形象，责任重于泰山。加强质量安全监管，既是企业的生命线，也是企业的底线；既是相关监管部门的首要职能工作，也是相关监管部门最高工作目标和最低工作要求，更是惠及广大人民群众的重大民生工程。长期以来，党中央、国务院和地方各级党委政府高度重视质量安全工作，质量安全总体平稳且不断趋好。但不可否认，因个别企业道德失范、诚信缺失、心理失衡，质量违法行为和质量安全事件仍屡有发生，质量安全监管任重道远。

    质量安全监管现状

    （一）质量安全监管基数庞大。

   截至目前，浙江省绍兴市食品生产环节已累计获得有效的QS证书666家902张，食品相关产品生产许可证书99家101张。其中，绍兴特色食品如炒货、黄酒、糕点、茶叶、腌制品、调味料等食品的获证企业占获证总数的58%。全市在用特种设备74000多台（套），压力管道（含热网管道和工业管道）1300多公里，分布在1.3万多家使用单位，且70%集中在中小企业。随着绍兴市经济社会的快速发展，特种设备数量每年正以20%左右的速度在不断递增，质量安全监管任务繁重、压力巨大。

    （二）质量安全形势总体平稳。

   从近年各级监督抽查情况看，绍兴市本地产食品抽检合格率连续三年位居全省第一，黄酒产品抽查合格率连续八年保持在95%以上；从食品获证企业核查年审情况看，食品获证企业总体上保持着必备的生产条件，能按照生产许可要求组织生产，有一定的质量保证能力；从特种设备安全运行状态看，全市重点监控特种设备定检率实现了100%的全覆盖，特种设备已经连续六年保持无重大事故。

    （三）质量安全事故隐患仍时有发生。

   近年来，一些地方陆续发生了“瘦肉精”、“毒奶粉”、“毒豆芽”、“地沟油”等一系列食品安全事件，虽然绍兴市未发生重大食品生产质量安全事故，但也仍然存在不少薄弱环节和事故隐患。因全市食品企业大多为中小企业，规模相对较小，投入不大，从业人员主要由当地农民和外来民工组成，食品生产质量整体控制力不强。同时，随着新产业的不断出现、新科技的不断应用，食品安全方面新的隐患也不断涌现。在今年一季度绍兴市质监系统组织开展的食品生产质量安全集中大排查活动中，全市共发现排查了食品安全隐患129个，特种设备安全隐患197个，质量安全监管不容松懈。

    （四）质量安全监管面临巨大挑战。

   一是人民群众质量诉求日益增强。随着生活水平的不断提高，人民群众对健康、安全、质量的重视程度和维权意识都在不断提升，对质量安全的要求和期望也越来越高，接连发生的食品安全事件引发了人民群众对质量安全的信任危机。二是企业诚信缺失现象比较普遍。由于多种因素制约，目前我国一定程度存在违法成本低、执法成本高的现象。有些企业主置质量安全和社会责任于不顾，唯利是图，偷工减料，掺杂掺假，滥用食品添加剂，企业质量安全第一责任人意识、食品生产从业人员责任意识亟待加强。三是部门质量安全监管能力相对滞后。我国食品质量安全目前执行的是地方政府负总责的分段监管体制，但在实际监管中存在部门监管边界不清的问题，难以实现全过程无缝隙监管。相对于量大面广的低小散企业和种类繁多的产品，各地特别是基层的质量安全监管力量依然薄弱，监管资源远不能满足履行职责的需要，且矛盾将更加日益突出。

    探索“站所+网格”监管模式

   为破解监管难题，全面守住质量安全底线，2011年以来，绍兴市质监局积极借鉴“网格化管理、组团式服务”的成功经验，立足绍兴实际，试点探索了一种以“基层站所”建设为支点，以“网格化管理”为基础的“站所+网格”质量安全监管新模式。以落实企业主体责任为重点，以加强基层监管力量为基础，通过加强基层站所建设，构筑“本地自生性的质量安全预控网、针对输入性的质量安全隐患拦截网”两张防控网络，质量安全监管真正做到了责任明晰化、力量整合化、管理常态化、措施综合化，省政府王建满副省长批示称赞这一模式是一种强化基层、强化基础、强化责任的大胆探索，具有很强的操作性、有效性，要求在全省加以推广。

    （一）明晰网格责任，健全三项机制。

   一是健全网格责任机制。以“定网格、定人员、定责任”为重点，科学划分责任区域和责任岗位，合理编制片区、镇街、村居、企业四个层面网格的质量安全“网格责任田”分解图表，确保监管区域纵向到底、横向到边，有效消除了监管盲区和死角，实行了监管对象全覆盖。二是健全网格考核奖惩机制。对网格内责任实行层层督导和量化考核，凡网格内发生质量安全事故的实行目标考核一票否决制，保证了“守土有责”。三是健全网格应急管理机制。充分发挥“网格”的监管合力和“站所”的业务优势，成立质量安全事故风险监测小组，条块结合，定期演练，有效提高了质量安全突发事故的快速反应能力。

    （二）整合站所力量，构建四级监管网络。

   第一级是在有条件的中心乡镇设立基层质监分局，通过“三抓两合一创新”（抓基层、抓基础、抓基本；资源整合、工作融合；监管方式方法创新），实行质量安全监管关口前移、重心下移。第二级是在经济重镇设立基层质监站所，努力推进“多员合一，一人多用”，将村（居）公共安全协管员、企业质量安全员、大学生村官纳入网格员队伍，强化安全协管。第三级是在各乡镇组建质量安全保障联盟网络，乡镇党委政府与质监、工商、卫生等部门通力协作，整合资源，集聚合力，多元监管。第四级是在企业建立质量安全管理员网络，具体负责本企业的主体责任落实工作，强化源头安全监管。通过努力，目前全市已经建立20个质监基层站所，拥有“网格员”7618人。

    （三）强化隐患排查，推进监管常态化。

   健全隐患排查机制，以食品安全动态网络、特种设备数据库为依托，全面落实安全检查、隐患治理和档案台账三项制度。规定各镇街对辖区内企业至少每季巡查一次，各村（居）对网格内企业实施经常性、随机性检查，并按照“现场检查、记录隐患、通知整改、调查处理、消除隐患、复查确认、信息反馈、隐患消号”等八个环节做好食品生产质量安全隐患整改的闭环管理工作。

    （四）把好两道关口，着力构建两张网。

   着力构建本地自生性的质量安全预防网和针对输入性质量安全隐患的拦截网两张网络。一是强化技术支撑，成立以博士、硕士和教授、高工为主的风险预测工作小组，试点免费检测，提高预见性和风险应对的有效性。二是强化管理支持，通过走访、巡查、整治等监管手段，督促食品生产加工企业严格内部质量管理，严格把好进口原料关、生产过程关、出厂检验关这“三个关口”，全面落实企业主体责任。

    加强长效监管机制建设的措施

   通过推行“站所+网格”监管模式，“绍兴制造”合格率逐年稳步攀升，且始终走在全省前列，全市未发生一起区域质量预警事件和负有直接监管责任的重大食品安全事件，特种设备安全连续六年保持无重大事故。但质量安全监管是一项系统性、复杂性、长期性综合工程，我们将及时总结经验，努力做好“站所+网格”监管模式的深化、完善和提升文章。

   （一）加强领导，进一步完善网格化监管体系。按照“因地制宜、统筹规划、合理化网、网内履职、层层落实”的工作要求，进一步清晰基层政府、监管部门、行业协会和企业的责任，进一步完善“纵横交错、全面覆盖、分级管理、层层履责、网格到底、责任到人”的网格化监管网络。

   （二）构建平台，进一步打牢网格化工作基础。争取支持，加大投入，加快网络化监管信息化平台建设，借助现代信息技术，对网格内监管对象实施实时动态监管。

   （三）健全制度，进一步规范网格化运行机制。按照“分区网格有人管，格内监督有人干”和“问题能发现、事态能控制、突发问题能解决”的要求，重点健全落实质量安全日常巡查制度、隐患整改“闭环监管”制度和目标考核、责任追究制度。

   （四）加强协调，进一步提高网格化工作效率。主动强化与乡镇及相关部门的协作配合，整合资源，形成合力，不断提高网格化管理工作效率。

    (作者单位：浙江省绍兴市质量技术监督局)

    《中国质量技术监督》2012年7月刊