德国食品安全监管体系的启示

    ■文/孔英戈

   2011年11月28日至12月24日，笔者参加了湖南省质监局和省外国专家局在德国不莱梅应用科技大学举办的培训学习。在德国我们听取了专家学者和当地政府官员关于德国和欧盟食品安全法律、法规及标准体系的专题讲座，了解了德国食品安全控制策略和监测体系，拜访了德国联邦食品、农业和消费者保护部和联邦消费者保护与食品安全局，拜会了柏林市消费者中心，实地考察了不莱梅港大学实验室、开姆尼茨州立实验室等，学习和借鉴了德国食品安全策略的先进理念和成功经验，收获颇丰。

    概况及成功经验

   学习考察期间，笔者感触最深的是：德国人对本国生产的食品很自信，甚至充满自豪。这是因为德国政府致力于加强和巩固“从田地到餐盘”的食品控制能力，包括对化肥、农药、兽药、饲料、运输工具、标签等使用的监管。全国建立起了食品追踪机制和统一数据库、转基因食品的追踪系统以及食品和饲料快速预警系统(RASFF)。实施的多项食品安全策略，较为有效地解决了消费者对高质量健康食品的需求与生产经营者追求经济利益之间的矛盾，促使了消费者利益和产业利益达成平衡。因此，我们说德国食品赢得民众高度的信任和评价绝不是偶然和单方面的。

    （一）保障食品安全的目标和原则明确

   在德国，一个中等规模的超市能提供近万种食品。面对如此种类繁多的食品，德国政府清楚地意识到食品的花样多变是有其“代价”的，全球化市场、国际物流和转瞬即逝的生产和消费方式也隐含着新的风险，要求新的食品安全策略。德国现有200多项关于食品安全的法律、规则和规定，从农药残留最高限量规定到消费者知情权规定，所有规定均服务于食品安全的三项基于德国和欧盟法律的主要目标：一是保护健康，仅允许提供安全的食品；二是保护消费者不受欺骗；三是向公众提供实事求是的信息。

   为了实现较高的安全水平和有效的风险管理，德国政府在食品安全领域制定了“七项基本原则”。基本原则体现了食品安全网络中的责任和作用划分，并且构成“食品安全大厦”的砥柱。

   1．食品链原则：无论是面包还是盘中的牛排、或是桶装啤酒，所有保证食品质量安全的措施必须沿着总食物链前后一贯地进行，这是因为任何一个单个环节的错误都可能影响到整个食品链。在国家层次上，2005年通过的食品饲料法典（LFGB）是一个完整的法规和控制系统，适用于“从田地到餐盘”的所有阶段。

   2．企业家责任原则：每个食品或饲料生产加工者，无论他是农业经营者、面包师或啤酒制造商，都得承担食品安全的主体责任。在LFGB中有一个概念“谨慎义务”，规定了食品生产商的责任是从原料和配料选择开始，一种严格的说法指出只有当顾客享用后，谨慎义务才算完成。如果一个生产商忽视其谨慎义务，可能给他带来严重后果，因为他必须为因产品缺陷导致的损失承担责任。

   3．可追溯原则：自2005年1月以来，生产商不仅必须记录各种食品的去向，而且还必须证明产品的原料来源。这样，在万一发生产品污染的情况下，能够很快地找到原因。可追溯原则适用于所有的食品生产商。

   4．独立、科学的风险评估：针对处理疯牛病事件的缺陷分析，联邦审计总署海达·冯·韦德尔署长提出建立一个不受政治、社会和经济界影响的，能够独立从事研究和发表成果的机构，为此联邦政府于2002年成立了联邦风险评估研究所（BFR）。自成立以来该所的科学工作者已经完成了一万份以上的专业评估报告。评估报告为联邦部、联邦局的决策和法院的判决提供了科学依据，也用于在欧盟和国际范围与科学家进行讨论，以及向记者、消费者中心和公众发布信息。

   5．风险评估和风险管理分离：首先由科学工作者在不受任何政治与经济界影响的情况下撰写评估报告，之后才是风险管理者参与。风险管理者在决策前必须考虑到环境问题、社会和经济利益等各方面，选择最好的降低风险的措施。

   6．预防原则：德国政府一直认为“防重于治”，这是因为风险始终是不能得以彻底澄清的。例如人们可能发现到目前为止尚未知晓的有害物质，这时预防原则有助于责任人作出决策，采取适当的措施来降低消费者的风险。

   7．风险沟通透明化：在德国，政治、经济和科学界就科学的风险评估和降低风险的措施进行讨论，最后以适当方式主动公开关于新风险的信息。联邦食品、农业和消费者保护部（BMELV）资助承担沟通任务以及代表消费者利益的组织，如商品测试基金会、联邦消费者中心联盟、消费者保护、食品和农业信息服务协会、德国营养协会。

    （二）保障食品安全的法律体系和机制完备

   早在1879年，德国就制定了《食品法》，此后政府不断根据科学技术和知识的新发展修订食品生产和销售方面的法律法规，使得食品安全法律体系不断完善。2005年9月，联邦政府在考虑到一些动物与人类有密切关系，而这些动物在食用饲料后饲料中的某些有害物质可能通过食物链的传递最终作用于人体后，颁布了《食品、日用品和饲料法》（LFGB），简称为“食品饲料法”。LFGB是德国关于食品安全的基本法律，适用于所有在德国市场上的食品、饲料以及所有与食品有关的日用品。

   德国食品安全的法律体系，从类型上看分为通用法和专门法。通用法适用于所有的食品生产和销售领域，具有两个层面：一个是欧盟法，适用于欧盟所有的成员国；一个是联邦法，适用于联邦德国所有的州。欧盟法是指2002年以来由欧洲议会和欧盟委员会先后颁布，并于2005年和2006年逐步实施和生效的九个关于食品生产和食品安全的法律文件。德国政府将这九个文件整理成册，统称为通用食品法中“2002年178号基础条例”。基础条例为预防疯牛病和禽流感等重大疫情的发生构建了一套各成员国协同作战的快速反应机制和预警系统。联邦法则适用的是德国“食品饲料法”、“食品卫生条例”、“食品标签和标注的规定”以及“添加剂许可条例”等。联邦法和欧盟法是相互协调、补充和完善的关系。德国的专门法有“食品运输器皿条例”、“禽类法”、“葡萄酒法”、“牛奶条例”、“营养食品条例”以及对饮用水和转基因产品的管理和规定等。

    （三）保障食品安全的监督网络和体系完善

   德国政府于2001年元月将原联邦食品、农业和林业部改组为联邦食品、农业和消费者保护部（BMELV），下设联邦消费者保护与食品局（BVL）和联邦风险评估研究所（BFR）两个新机构。随着这两个专业机构的建立和健全，德国的粮食等各类食品的安全保障和消费者权益得到了有力的加强。

   联邦食品、农业和消费者保护部是德国食品安全的控制中心。国内各条战线的工作在这里汇合，如官方的监督报告、科学的评估报告、联邦议会辩论记录、欧盟层次的听证和讨论记录、经济界和协会社团的信息，当然也包括新闻发布。由于德国食品法律中约有80%～90%是以欧盟法律法规为依据的，BMELV的一项重要任务便是保持与布鲁塞尔（欧盟总部）的紧密联系，并且在欧盟代表德国的利益。作为德国食品安全的协调和危机中心，联邦消费者保护与食品局（BVL）的一个重要任务是改善联邦州之间的行动合作和支持各州在这方面的相关工作，并负责联邦、州和欧盟之间的协调工作。特定的风险管理任务，由BMELV委托BVL完成。如果出现食品危机，BMELV将在BVL设立危机指挥中心，BVL在审查和批准农药、兽药、饲料添加剂、转基因生物体和新型食品方面也起到关键作用。BVL的大量实验室具有“国家基准实验室”的地位，这些实验室研发分析程序的标准，为监督机构的同行人员提供包括信息沟通等方面的咨询。德国的16个州均设有州食品、农业和消费者保护部，416个行政区均设有食品和兽医监督局，负责对本辖区企业的产品和质量管理进行抽样检查。各州部协调州层次的监督工作，并与联邦部密切合作。欧盟食品和兽医局（FVO）负责检查成员国的监督体系，这样最终形成一张完善的食品安全监督网络。

    （四）保障食品安全的检验检测体系全覆盖

   德国的食品安全监管以检验检测为基础，检验标准和操作规范保持统一。官方和非官方的多层次检验检测机构和体系大体上分为三个层次。第一层次为企业自我检测；第二层次是介于企业与政府之间完全独立的中介检测；第三层次是政府检验检测。由于食品企业重视，自觉地加强自我检验，因此从源头上确保了食品安全。中介检测机构独立于企业和监管部门之外，有利于防止权利滥用，从而确保了检验结果的真实、准确和公正。

   按照《联邦法》的分工，食品监管属于联邦各州的职权。通过学习考察，我们了解到仅仅是在下萨克森州就设有49个专职的食品监督机构。他们对食品生产和销售企业的检查是不定期的，事先也不通知，基本采取飞行检查的方式。至于检查的频率，则取决于两大因素：一是企业生产或销售食品的敏感度。食品的敏感度愈高，检查的频率自然就高，比如新鲜的牛羊肉或蔬菜等。二是依据以前抽查检测的结果。对企业而言，10次抽查10次合格，今后对其检查的频率就低，反之就高。无论是对企业的监管还是对市场的监督，在德国都实行现场采样，然后由官方食品检验研究所对样品进行检测的方式。以科学数据说话，一来可以验证企业的自查体系是否合格，二来可以减少人为因素，避免与企业发生直接碰撞。

   考虑到任何安全都是相对的，没有上限值的，德国联邦政府为食品监督的现代化提出了一揽子措施，其中包括对监督机构审查的跨州质量管理、监督员轮换原则和在进行监督时遵守的“四只眼原则”（双人原则）。联邦局建立了一个电子数据处理平台，用于各州与联邦政府之间的快速信息交流。

    （五）保障食品安全的风险防范体系健全

   德国政府对食品的风险性始终给予高度重视，他们认为由于科学发展水平的局限对许多有害物质还不知晓，因此对食品的认识还有不可知性。鉴于此，官方始终强调风险评估、风险管理和风险沟通的共同作用，对食品安全风险的防范贯彻始终。政府采取下列三种办法：一是对食品安全贯彻“防重于治”的预防原则。2002年，瑞典官方机构第一次成功证明大量的含淀粉食品，例如炸薯条、薯片和脆面包含有害物质—丙烯酰胺，尽管当时人们还不确切地了解它的有害程度。为了降低食品中这种物质的含量，德国政府实施了一个有效的预防性降低方案，从而明显降低了消费者的风险；二是坚持独立的、科学的风险评估；三是必须以适当的风险沟通手段向公众提供风险相关信息。

    启示和借鉴

   我国食品安全监管正处在发展转型的关键期，如何借助各方优势后来居上，实现跨越转型，需要我们认真研究和共同努力。他山之石，可以攻玉，借鉴德国先进经验，我认为当前应注重和加强以下几方面工作：

   一是要注重加强食品安全社会诚信体系的建设。建立良好的食品安全社会诚信体系，对于健全食品安全法律制度体系至关重要。市场经济是法制的经济更是诚信的经济，但在中国经济转型的过程中，唯利是图、背信弃义似乎已成为许多不法商贩通向财富的捷径。在构筑我国食品安全保障体系的同时，我们可以借鉴德国先进的食品安全管理经验，结合自身实际情况，加快我国食品安全社会诚信体系的制度建设，真正把食品企业对社会的食品安全责任转化为自己的自觉意识。具体措施如加强政府引导和宣传教育，培育诚信守法的良好社会氛围；加大社会公众和舆论监督，建立行业协会自律机制；发挥非政府组织的作用，加强行业的诚信自律，规范企业的经营行为；建立食品安全信用档案，将食品生产的全过程进行详细的记录存档，对食品安全情况进行跟踪监测。

   二是要注重建立一套生产企业人员强制培训上岗制度。湖南省实行的食品生产许可制度虽强调了人员培训，特别是化验员资质培训，但并没有包括企业所有从业人员。实际上每个企业员工都会不同程度涉及食品生产加工链的某一环节，都应承担食品安全的相应责任。因此，有必要借鉴德国经验，建立一套行之有效的培训上岗制度。培训的内容包括：存在的问题，对建筑和车间的要求，微生物学，食品储藏，食品追溯和召回制度，清洗与消毒，个人卫生，食品卫生，企业卫生，防范病虫害，风险分析以及如何证实食品符合法律规范的基本要求。

   三是要充分注重企业的自我监控和自我检查，提高企业自律性。食品企业必须建立一套可行的、有效的自我检查制度和自我监控措施。自我检查的要素包括原料、辅助材料、半成品、成品、加工过程和设备设施，还包括食品或生产过程可能受到生物、化学和物理污染的情况。检测结果应该全部详细登记备案，供监督人员进行审核。由于企业都有详细的原始数据，因此一旦发生食品安全问题，可以在较短时间内查明问题出在哪里。德国法律特别规定食品企业在遇到有人向其推销不安全或不可食用商品的情况下，必须履行报告义务。法规还详细列举了如何保护那些将企业异常情况向外报告的企业职工的措施。

   四是要注重加强消费者的责任意识教育，强化消费者权益组织的作用。在如今丰富的食品市场供给情况下，食品安全不仅意味着生产商和管理机构承担重大责任，而且对消费者也是如此。简单地说，食品安全不仅是生产商的责任，消费者自身也要承担责任。在德国，消费者权益组织是消费者的政治利益代表，支持消费者实现其权利，而不是代替政府行使监督权利。他们通过宣传教育使消费者对食品安全敏感，负责向广大消费者提供食品和其他商品以及服务业的质量、价格等咨询。虽然国家为他们提供财政支持，但该组织的工作及运作方式都是独立于政府和企业的。

   五是要注重狠抓食品安全的细节工作。在当今讲求精细化的时代，细节往往能显示企业的专业水准，突出厂家的内在素质。德国人之所以在确保食品安全方面卓有成效，关键之处在于狠抓细节，从而保证了各项措施和标准不折不扣地落到实处。德国超市里的蔬菜水果洗得干干净净，包装得整整齐齐，并且明示了各类蔬菜和水果所含的营养成分及热量值，让消费者一目了然。

    （作者单位：湖南省衡阳市质量技术监督局）

    《中国质量技术监督》2012年5月刊