委托加工化肥不合格案引发的思考

   2012年2月，T市质监局接外省移送监督检验报告，T市A肥料有限公司（以下简称A公司）生产的复合肥料在S省农资专项检查中因养分未达到标准要求被判为不合格产品。T市质监局执法人员对A公司调查发现，该批复合肥料为A公司委托T市B化肥有限公司（以下简称B公司）生产，A公司提供了委托加工合同、双方结算清单及双方在生产许可证管理部门委托加工备案的审批材料。对B公司进一步调查确认，该批复合肥料由B公司组织生产，查阅B公司生产记录并调查发现，该批复合肥料组织生产时是由低养分肥料转为高养分肥料，生产初期可能因投料配方、工艺控制不匀导致部分质量不稳定肥料进入包装生产线。该批复合肥料全部使用A公司提供的产品合格证和包装袋，标注为A公司厂名厂址及生产许可证编号。在处理这起生产、销售以不合格产品冒充合格产品的复合肥料案件时，执法人员认为A公司作为该批复合肥料的生产者、销售者应当承担产品质量责任，但对B公司是否应当承担产品质量责任存在不同意见。

   一种意见认为，B公司应当承担产品质量责任。因为B公司是不合格化肥的实际生产者，是对所生产产品质量责任的第一负责人。《产品质量法》对产品生产者责任规定的是严格责任，B公司作为产品实际生产者，应当负有生产质量合格产品及承担产品质量责任的法定强制义务。而且产品的不合格是由于B公司对产品生产工艺控制不力造成的，B公司应当承担由此导致的产品质量责任。只有强调了实际生产者的产品质量责任，才能更好地强化产品质量监督管理，提高产品质量水平，维护好消费者的合法权益。

   另一种意见认为，B公司不应当承担产品质量责任。对该批委托加工的化肥，应由A公司承担产品质量的全部责任。在订立委托加工合同时，A公司应当严格审查B公司加工场所和生产条件，同时对生产过程进行指导和监督，在产品交付时对产品质量进行验收。委托加工的化肥出现质量问题，承担产品质量责任的应是委托方A公司。而受托方B公司作为化肥的直接生产者，承担的则是违反双方合同约定的民事责任，应根据双方签署的委托加工合同，按合同中的约定承担相应的民事法律责任。至于因B公司原因给A公司造成的包括承担行政法律责任在内的各项损失，A公司可以通过合同法的规定，向B公司进行索赔。

   这两种意见的争议焦点在于，委托生产的产品出现质量问题时，应不应当追究受托方的行政法律责任。一般来说，委托加工是由委托方提供原料或技术要求，受托方负责组织生产加工，并将加工后的产品全部返还委托方，受托方不对加工后的产品进行销售。委托方在验收后接收受托方生产完毕的产品，应当完全承担产品质量的全部责任，况且，委托方还是所委托加工产品在法律意义上的生产者。在这种情况下，加工产品的质量是受委托方控制的，委托方可以根据委托加工合同的规定进行验收并拒收不合格产品。委托方一旦接收并认可受托方生产的产品，自然应当对自己的控制结果负责。作为法律意义上的生产者，由委托方承担生产不合格产品的法律责任，不仅具有合法性，也具有合理性。

   而且通常情况下，委托加工的产品一般不会标注加工方的名称、地址，一味强求追究实际生产方的法律责任，不仅不具有较大的实践操作意义，还有悖于法律的规定。我国《民法通则》第六十三条规定：“公民、法人可以通过代理人实施民事法律行为。代理人在代理权限内，以被代理人的名义实施民事法律行为。被代理人对代理人的代理行为，承担民事责任。”可见，受托方的行为是应委托方的委托而实施的，是委托方的意志体现和行为延伸。对委托加工而言，委托方的生产场地可以视为是委托方具有一定独立自主意志的生产车间，应当由委托方完全承担委托加工产品的质量责任，而不是由受托方承担产品质量责任。

   但也应当看到，我国法律对生产者规定了严格的产品质量责任。委托加工合同必须是双方真实意思的表示，且不违反法律规定，方为有效协议，双方按照合同的约定履行产品质量责任。如果委托加工合同中约定的权利义务违反了法律规定，因民事约定不具有对抗法定强制义务的效力，受托方自然要承担相应的法律责任。比如，我国法律规定生产者不得生产假冒伪劣产品，如果受托方完全是根据委托方的要求生产了假冒伪劣产品，即使受托方没有过错，也不免除其作为产品实际生产者应当承担产品质量责任的法定强制义务。再如，我国法律规定对重要工业产品实施生产许可证制度，如果委托方要求未取得生产许可证的受托方生产列入生产许可证目录的产品并在国内销售，那么应当追究受托方未取得生产许可证而擅自生产列入目录产品的违法责任。

   就本案而言，化肥是国家实施生产许可证管理的产品，根据《工业产品生产许可证管理条例》第三十八条规定：“企业应当保证产品质量稳定合格”，同时该条例第五十四条规定：“取得生产许可证的产品经产品质量国家监督抽查或者省级监督抽查不合格的，由工业产品生产许可证主管部门责令限期改正；到期复查仍不合格的，吊销生产许可证。”B公司作为不合格化肥的实际生产者，工业产品生产许可证主管部门应当责令其限期改正，督促其落实整改措施，保证产品质量稳定合格。如果有证据证明B公司实施了以不合格产品冒充合格产品的违法行为，则应当追究B公司的违法责任。

   以上分析是基于产品上仅标注了委托方名称而未标注受托方名称的事实，应当由对外承担法律意义上的生产者——委托方承担产品质量责任。如果在产品上同时标注了委托方和受托方的名称，则应当认定双方均为生产者，共同承担连带的产品质量责任。由此案对委托加工的实际生产者产品质量责任的分析，结合对实施生产许可证管理的产品证后监管的实际情况，建议对委托加工实施生产许可证管理的产品标示标注进行明确的规定，要求在委托加工的产品上标注实际加工企业的名称和生产许可证编号。

   《工业产品生产许可证管理条例实施办法》第九十条规定；“委托企业具有其委托加工的产品生产许可证的，应当标注委托企业的名称、住所和被委托企业的名称、生产许可证标志和编号；或者标注委托企业的名称、住所、生产许可证标志和编号。”这一规定对在委托加工产品上是否标注加工企业名称这一问题，将权利授权给了委托企业，由委托企业自行选择可以标注也可以不标注加工方的企业名称。而通常情况下委托企业都采用了不标注加工方的企业名称这一方式，给行政监管工作带来了困难。更有一些企业以委托加工之名行混淆市场之目的的事，在加工企业的产品上采用中性包装，即产品和包装上不注明企业名称甚至没有任何标识，交由委托方或者销售商进行标识标注。这样的产品一旦出现质量问题，很难在第一时间确定同批产品的数量与质量状况，加之一些委托企业管理混乱，甚至无法追溯至具体的加工企业，给产品质量溯源、及时处置质量问题带来了困难，对社会造成了极大的产品质量安全隐患。

   所以，从有利于强化产品质量安全监管为出发点，为落实《质量发展纲要》提出的“增强产品质量安全溯源能力，建立健全缺陷产品召回制度”的要求，对委托加工实施生产许可证管理的重要工业产品时，有必要做出明确规定，要求在委托加工的产品上标注实际加工企业的名称和生产许可证编号，从而进一步严格生产企业质量主体责任，健全产品质量追溯体系，督促生产企业切实履行产品质量责任和缺陷产品召回等法定义务，保证产品质量安全，切实保障广大人民群众的身体健康和生命财产安全。

    （作者单位：江苏省泰州市质量技术监督局）《中国质量技术监督》