有关3C认证“精细化执法”的思考

   强制性产品认证（简称“3C认证”）制度，是依靠于国家标准和技术法规规范（包括强制性要求、标准和合格评定程序等）建立的一种产品合格评定制度。3C认证执法具有一定的技术性、综合性和政策性。要有效、准确地履行好3C认证监管职责，需要坚持做到“精细化执法”，抓住关键点，控制风险点，多方面把握执法的依据和要求，体现执法的科学性及合法性。

    3C认证执法的特点分析

   本文所述3C认证执法是指各级质监部门按照法定职责，依法实施所辖区域内3C认证活动的执法查处。3C认证执法具有一定的技术性、综合性和政策性。“技术性”主要是指3C认证执法与其他执法行为相比，需要判断所查产品是否为强制性认证目录内产品，需要核查产品的一致性等，这些离不开技术的支撑。“综合性”要求执法人员具有综合分析的能力，不仅要查“表面”，如核查产品基本信息与认证证书的一致性，判断认证证书、标志的真伪和有效性等，而且还要查“内在”，如对产品是否符合标准强制性要求、是否符合认证实施规则要求等进行综合研判。“政策性”主要是国家认监委对3C认证有关具体问题有诸多回复，提出了一些政策要求也是执法的依据，对于个案的指导意见也指出应视具体情况，依法处理。按照《关于在强制性产品认证中严格执行国家产业政策的通知》（国认证函[2011]119号），执法中还必须严格贯彻执行国家产业政策，充分发挥3C认证制度在落实国家产业政策的作用。3C认证执法的这些特点导致执法人员要有较强的执法经验和较高的执法素质。

    3C认证执法的“精细化”

   正如上文所述，3C认证执法的特点决定了执法实践中无论是在取证还是在法律适用上都比较复杂。笔者认为，通过对一些3C认证执法中容易出现差错的关键点的分析，找出薄弱环节和潜在的风险，加强主动防范，可以将执法风险控制到最低，即采取“精细化执法”，保证执法行为合法、合理，符合科学性的要求。“精细化执法”的概念是重在预防和控制，查找工作的“风险点”，类似“关键控制点”的概念。也就是通过识别可能发生风险的环节并采取适当的控制措施来防止不良后果的发生。下面笔者试具体阐述要达到“精细化执法”，需要在3C认证执法中注意控制的几个关键点，并提出预防并避免的手段。

   风险点和关键点之一：关于3C认证目录产品范围的确定。《强制性认证产品目录描述与界定表》（简称《目录》）对应获证产品的种类作了描述和列举，可以说是明确了一般的强制性认证产品的范围。然而，由于随着社会经济的发展，新的产品类型层出不穷，特别是组合产品、多功能产品的出现，目录对产品种类的描述出现了模糊地带，给执法人员带来了较大的困惑。按照国家认监委的规定，一些既定判断规律是，组合产品中，整机与零部件认证的问题，如果整机为目录内产品，对整机所用的《目录》内的部件可以不单独申请3C认证，但这些部件必须随整机检测。对于单独销售的《目录》内的部件，必须获得认证。如部件不属于3C认证目录内产品，鼓励进行自愿性产品认证，同时整机申请时可以免除该部件的检测。对多功能产品，除要满足主功能产品的认证实施规则外，还必须满足其他功能对应产品的认证实施规则的要求。多功能产品中，如果一部分功能是目录内产品，其他部分功能为非目录内产品。只要整机的主功能是目录内产品，则原则上为目录内产品。

   但是在执法中还会遇到一些产品通过简单判断不能明确是否属于3C认证目录产品范围的，先查询3C目录，按照产品描述来判断。主要是对照国家认监委颁布的《目录》及认证实施规则来判断。应注意实施规则中具体“适用范围”以及“检测标准”等涉及到产品的描述和界定。认监委的一些公告、各类通知和回函批复中也涉及了对产品范围的界定，可以作为判断的依据。如果对认证范围界定仍存在疑义，应按照《关于对强制性产品认证目录范围进行确认的有关规定的通知》（国认证函[2004]85号）的规定，向国家认监委逐级请示。

   风险点和关键点之二：关于3C认证监督检查中行政强制措施权的行使。《强制性产品认证管理规定》（以下简称《管理规定》）第三十八条规定了地方质检两局进行3C认证监督检查时，有权查封、扣押未经认证的产品或者不符合认证要求的产品。这一条款中规定的行政强制措施，与《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》相关内容是一致的。在此之前，3C认证执法中，不能采取查封、扣押等行政强制性措施，只是依据《行政处罚法》的规定，可以采取先行登记保存的措施。可以说，《管理规定》第三十八条的规定，为强化行政职权，提高监督检查的力度，起到了重要的推动作用。但是，值得注意的是，新颁布的《行政强制法》在2012年1月1日实施后，该条款是否可适用存疑。依据《行政强制法》，法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。因此，地方质检两局在实施3C认证方面的行政强制措施时，在一定条件下可依据《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》，查封、扣押不符合法定要求的产品。同时，依据《行政处罚法》，在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存。

   风险点和关键点之三：关于3C认证一致性检查与执法。《管理规定》中涉及对3C认证“一致性”不符合进行处罚的情形主要有四种情形，包括了认证委托人提供的样品与实际生产的产品不一致、获证产品及其销售包装上标注的认证证书所含内容与认证证书的内容不一致、未按照规定向认证机构申请认证证书变更，擅自出厂、销售或者在其他经营活动中使用列入目录产品、未按照规定向认证机构申请认证证书扩展，擅自出厂、销售或者在其他经营活动中使用列入目录产品。这四种情形也是3C认证执法查处的重点，实践中出现了“混用”、“误用”的不良情况。

   个案中如何准确确定这四种情形以及这些情形如何与“未经认证”作出区分，是需要认真把握的。《管理规定》修订后，新增加了关于“证书变更、扩展”的规定，部分“证书变更、扩展”行为从原来的“未经认证擅自出厂、销售、经营活动中使用”的性质变化为“未申请认证证书变更、扩展”。具体哪些情形适用变更、扩展的规定，《管理规定》有较为明确的规定。执法实务中应注意“同一单元”的概念，不符合条件的变更和扩展，应属于“未经认证”的行为。另外，“认证委托人提供的样品与实际生产的产品不一致”与“实际生产的产品与认证委托人提供的样品不一致”还是有差别的，后者对产品内在关键部件的变更或型号的扩展涉嫌未及时申请变更、扩展认证证书，甚至可能属于“未经认证”的行为。

   在实际案件的办理取证中，要确定“认证一致性”，应充分发挥认证机构的作用，《管理规定》也规定了，认证机构应当对认证委托人提供样品的真实性进行审查；在证书变更中，应经认证机构核实或确认；在证书扩展中“认证机构应当核查扩展产品与原获证产品的一致性，确认原认证结果对扩展产品的有效性”，可见认证“一致性”的行为同样应是认证机构监督的范围。认监委在有关文件中也多次强调要建立认证机构协助配合执法技术保障机制。认证机构有义务向各级质检部门及时提供认证监管执法工作中所需要的获证企业或者获证产品的相关认证信息和技术资料，并有义务应质检部门要求而提供必要的技术支持。新颁布的《认证机构管理办法》也规定了认证机构和获证组织应当对国家认监委和地方认证监督管理部门实施的监督检查工作予以配合和协助，对有关事项的询问和调查如实提供相关材料和信息。可以说，加强与认证机构的沟通联系是开展3C认证一致性检查与执法的重要保障。

   风险点和关键点之四：关于3C认证法律法规的准确适用。3C认证执法处罚的主要依据是《产品质量法》、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》、《认证认可条例》、《管理规定》、《强制性产品认证标志管理办法》等。《管理规定》（国家质检总局第117号令）自2009年9月1日施行，对原2001年颁布的《管理规定》作了众多修改，通常认为新《管理规定》比原规定“内容更加具体、监管更加有力、处罚更加严厉、责任更加明确”。新《管理规定》是对国务院第390号令《认证认可条例》的落实和细化，是当前3C认证执法的重要依据之一，需要进一步加深理解。上述法律法规之间也可能存在适用时的交叉，如何正确适用法律法规应引起更多重视。

   例如：企业“错误标注厂名”的情形，按个案可能承担的是三种不同的法律后果。一是承担伪造或者冒用他人厂名、厂址的法律后果，依据《产品质量法》第五十三条处理；二是承担违反一致性要求的法律后果，依据《管理规定》第五十五条规定，获证产品及其销售包装上标注的认证证书所含内容与认证证书内容不一致的，由地方质检两局责令其限期改正，逾期未改正的，处2万元以下罚款；三是承担未经认证，擅自出厂、销售、进口或者在其他经营活动中使用的法律后果，比如在委托生产的情形下，未取得包含委托方、被委托方的认证证书的情况下，擅自生产、加贴有委托方厂名的产品。

   又比如：关于企业“伪造认证证书”，《认证证书和认证标志管理办法》以及《管理规定》都作出了禁止性规定，从处罚幅度来看，都是“责令改正，处3万元罚款。”按照法律适用的原则，“特别法优于一般法”，《强制性认证管理规定》应优先适用。此处，《强制性认证管理规定》与《认证认可条例》又产生了冲突，《认证认可条例》第七十一条规定了，伪造、冒用、买卖认证证书的，依照《产品质量法》等法律的规定查处。那么依据“上位法优于下位法”的法律适用原则，应适用《认证认可条例》的规定，也就是依照《产品质量法》等法律的规定查处。这里的疑惑就在于，《产品质量法》对“伪造认证证书”，没有相应的直接的处罚条款。因此，笔者认为，“伪造认证证书”还是要适用《强制性认证管理规定》的处罚规定。

    依法履行工作职责

   3C认证执法具有丰富的内涵，是需要技术层面、综合层面和政策层面的全面把握，要预防执法风险，需要控制的关键点可能远不只是上文所述的几个要点。比如3C认证执法的后续处理，也是“精细化执法”中应注意的风险点。《认证认可条例》第六十七条以及《管理规定》“罚则”中并没有规定“没收违法产品”。这些未经认证、不符合认证要求的产品应按照个案不同情形进行处置，可以采取通报相关认证机构、相关部门、责令企业整改，甚至要求企业自行收回等措施。《管理规定》增加了对生产企业的主动召回责任的要求，这是法律明确规定的消除产品质量安全隐患的措施。按照国家认监委的相关要求及依据《强制性产品认证证书注销、暂停、撤销实施规则》，对涉及强制性认证产品的，认证机构应协助对违法行为进行调查，并按相应规定对相关认证证书采取暂停、撤销等后续处理措施。因此，3C认证执法中应加强与相关认证机构的信息沟通，及时通报执法检查的信息，包括要求企业申请认证，加大后续处理的力度，最终形成工作闭环。

   综上所述，采取“精细化执法”方式，是切实履行部门监管职责的要求。从工作职责上讲，《管理规定》已经明确规定，地方各级质监部门和各地出入境检验检疫机构按照各自职责，依法负责所辖区域内3C认证活动的监督管理和执法查处工作。我们在执法实践中要进一步梳理分析，可以采用“精细化执法”方式，事先分析可能存在的办案难点，及时控制执法风险，取得相关认证机构的技术支持，不断加强执法监督力度，提高3C认证执法的有效性，切实保障产品质量安全。

    (作者单位：上海市质量技术监督局)《中国质量技术监督》