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探析社会检验机构违法行为的查处

2012-01-18 16:00:31 中国质量新闻网

   目前我国社会检验机构的管理还不到位,而且带有很明显的行业垄断性,有些行业甚至还有抵触情绪,导致对社会检验机构监管的权威性大打折扣。作为监管职能部门,积极探索有效的监管方式,严厉打击存在的违法行为,才能达到规范社会检验机构行为的目的。本文意在通过总结实践中查处的多起案例,分析社会检验机构存在的三种主要违法行为,以期探索更多更深入的办案思路。

   随着市场经济的发展,政企分开,政事分开,政府和产业部门检验机构的垄断化逐渐被打破,特别是入世后检验市场的开放,检验机构的社会化和市场化成为检验领域发展的方向。社会检验机构一样可以接受政府需要的检验,可以从事法规性的检验。政府对社会检验机构的管理集中在资质审定、公正性检查以及对违规检验机构的制裁上。

   未取得资质认定证书或者超出资质认定审批范围向社会提供公证数据的违法行为

   社会检验机构只要存在向社会提供公证数据的行为,就必须获得省级以上质监部门颁发的资质认定(本文特指计量认证,下文同)证书。早在1985年国家颁布的《计量法》第二十二条即已规定:“为社会提供公证数据的产品质量检验机构,必须经省级以上人民政府计量行政部门对其计量检定、测试的能力并可靠性考核合格”,并在《计量法实施细则》第三十二条进一步明确了:“为社会提供公证数据的产品质量检验机构,必须经省级以上人民政府计量行政部门计量认证”,将“计量认证”作为监管我国产品质量检验机构的手段,赋予质监部门依法实施监管的职能。2003年国务院颁布的《认证认可条例》第十六条规定:“向社会出具具有证明作用的数据和结果的检查机构、实验室,应当具备有关法律、行政法规规定的基本条件和能力,并依法经认定后,方可从事相应活动”。

   2006年国家质检总局第86号局长令颁布了《实验室和检查机构资质认定管理办法》,明确将“计量认证”纳入实验室和检查机构资质认定的范畴,并对资质认定的程序、实验室和检查机构行为规范、监督检查等作出了明确规定,进一步明确了检测机构的市场准入条件。办法界定了6种应当通过资质认定的机构,其中就包括了社会检验机构。实验室和检查机构的资质认定成为国务院授权质检部门开展的一项重要行政许可工作。特别是自2005年开始,国家对从中央到地方各级行政主管部门的行政许可项目进行了多次的清理,计量认证作为质监部门的行政许可项目一直保留。

   《实验室和检查机构资质认定管理办法》将计量认证的范围以规章的形式扩大到所有向社会出具具有证明作用的数据和结果的实验室和检查机构,为进一步规范我国的合格评定活动,协调各类经济法中规定的各种性质的实验室和检查机构的资质认定、资格确定和指定与使用实验室等工作提供了依据。特别是计量认证的内涵有了变化,原来强调的是一种技术评价,包括对检测环境、设施和检测人员的符合性评价,现在是在符合性评价基础上的行政审批,是一种资质许可。计量认证已成为对我国检验机构进行管理的基本手段,在《农产品质量安全法》和《道路交通安全法》等法律中也把计量认证作为实验室承担检验任务的基本条件。

   对社会检验机构未取得资质认定证书或者超出资质认定审批范围向社会提供公证数据的违法行为,事实认定比较简单,调查取证只要获得其向社会出具的检验报告或者检验结果证明材料,核实其产品和项目是否取得资质认定证书或者在资质认定审批的范围内(对证书超出有效期限而存在向社会提供公证数据行为的,应当视为无证查处)。对此类违法行为实施行政处罚的依据是《计量法实施细则》第五十五条“责令其停止检验,可并处一千元以下的罚款”,显然处罚力度已经严重滞后,这也暴露出法律缺位的问题。

   尽管2003年颁布的《认证认可条例》第十六条对实验室未经指定或者超出指定的业务范围擅自从事检测活动的违法行为,设立了“责令改正,处10万元以上50万元以下的罚款,有违法所得的,没收违法所得”的行政处罚,但违法主体仅限于与认证有关的实验室。而《实验室和检查机构资质认定管理办法》只是个部门规章,法律层级太低,未能设立相应的罚则,显然与其调整的对象不对称,执法范围不明,执法手段不足。为了满足社会公证检验市场发展的需要,切实规范社会检验机构的行为准则,对社会检验机构监管工作必须进行行政立法或者人大立法。从这点来看,修改《计量法》已是当务之急。

    伪造检验结果或者出具虚假证明的违法行为

   社会检验机构是为社会公益活动及经济贸易活动提供具有证明作用的数据和结果的重要主体,向社会出具公正、准确、有效的数据及结果,是其基本执业规则。其检验活动必须做到客观、公正,不能有任何主观随意性,更不能弄虚作假、出具不实的检验结果,甚至未经检验或者未按规定程序进行检验即出具检验结果。严格地讲,伪造检验结果或者出具虚假证明比未取得资质认定的违法性质严重得多,不仅违背了社会公证检验“公正、科学、权威”的宗旨,同时也扰乱了正常的质量检验工作,给国家和人民生命财产带来了不安全隐患,这类违法行为必须严厉打击。

   实践中对伪造检验结果或者出具虚假证明行为的调查取证,可以采取这样的方式:首先,依据检验机构出具的检验报告,核实其是否配备了相关检测项目的检测设备;其次,通过查阅人员管理档案,查实其是否配备了相关专业检验人员;第三,经资料审查后,如果其检验设备配备符合标准,检验人员已经到岗,重点核查其检验人员是否按照检验要求操作相关检测设备,确实完成了检验过程。可从检验报告核查与原始记录的一致性、完整性,再追溯到检测设备的使用记录或管理状况(如报告时间内是否存在设备停用、送检或维修等情况),通过核实设备的使用状况予以认定;第四,也是最为关键的,重点核实其出具的检验结果是否真实,可以抽取多份同种产品的检验报告或原始记录,核实不同报告是否存在数据或检测设备打印图表、数据部分或完全一致的问题,以证实报告的真实性。通过以上核查,如果检验机构出现不具备某检验项目所要求的检测设备、未配备相关专业检验人员、配备的检验人员不能够正常操作检测设备或者具备检验能力但未对检验项目进行检验而出具检验报告或书面证明材料等情形的,可认定其涉嫌存在伪造检验结果或者出具虚假证明的违法行为。

   在查处此类违法行为的案件时,发现了多种不同表现形式的违法事实。例如,某工程质量检测公司不具备建筑外窗保温性能检测设备,出具了节能型塑料窗的检验报告;某车辆检测公司在发动机性能检测仪停用期间,出具了发动机性能检测结果;某机动车安全检验站检测报告数据与测功机上对应曲线图不一致;某环境检测公司应客户要求篡改检测报告上的检测日期;更有某检测机构在检测不合格时,因关系人说情而修改原始记录,出具合格报告的严重违法行为。

   对伪造检验结果或者出具虚假证明的违法行为,实施行政处罚的依据是《产品质量法》第五十七条规定:“责令改正,对单位处五万元以上十万元以下的罚款,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上五万元以下的罚款;有违法所得的,并处没收违法所得;情节严重的,取消其检验资格、认证资格;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”这里需要特别强调的是,办理此类案件时应当注重对直接负责的主管人员和其他直接责任人员法律责任的追究。按照计量认证评审体系的要求,检验机构应当有质量负责人负责检测质量监督、检测是否规范与管理评审,技术负责人负责对检测技术规范、标准和装备的把关,授权签字人对其签字领域负法律责任、对签发的报告负相应法律责任。办案过程中,执法人员应当根据检验报告上数据存在的问题,对检验机构拥有这些身份的负责人作相应的调查,形成证据链,从而取得检验机构及相应责任人违反法律责任的证据。

    以欺骗、贿赂等不正当手段取得批准决定的违法行为

   资质认定是质监部门根据检验机构的申请,并对其申请进行审查,准予其从事特定检测活动的行政许可行为。这个行为的基本要求就是行政机关必须严格以法定的条件和标准为依据,对申请人的许可申请进行审查,符合条件的即依法准予许可,不符合条件的即依法不予许可;同时,申请人也必须向行政机关如实提供自己的情况,相信行政机关会公正、公平地对自己实施行政许可。而明知自己不符合行政许可所要求的特定条件、隐瞒情况的行为,就会导致行政机关作出错误的行政许可决定,进而会造成危害社会利益和公共利益的后果。

   实践中,社会检验机构对于不符合条件的资质认定申请,最常用的不正当手段就是欺骗和贿赂。欺骗的手段,一种是隐瞒情况。比如,申请资质认定的行政许可,从事社会公证检验活动,有一个基本的要求是检验机构应当具有与其从事检测活动相适应的专业技术人员和管理人员,而申请人并不具备相应资质的检验人员,却向行政机关隐瞒这一情况,在获取许可后从事检测活动,就会给检测产品的质量安全带来威胁。欺骗的手段,还有一种就是故意提供虚假材料。行政机关对行政许可申请的审查,通常都是依据申请人提供的各类证明材料实行书面审查,所以一旦申请人提供虚假材料,就可能扰乱行政机关正常的审查活动,甚至会导致行政机关作出错误的许可决定,并进而危害社会利益和公共利益。比如,某工程质量检测公司并不具备某种建筑材料检测的条件,却故意提供虚假材料,借用其他单位的相关资质,骗取相应的资质许可决定,然后从事该建筑材料的质量检测,最后导致建筑工程质量存在安全隐患,甚至造成公共财产的重大损失。所以,申请人对于申请许可时隐瞒情况或者故意提供虚假材料的行为应当承担法律责任。

   对于以欺骗、贿赂等不正当手段取得批准决定的违法行为的调查取证,可以根据申请材料与实验室的实际状况进行核对,采取对检验机构突访、现场评审确认或根据有关举报现场调查的方式进行。对此类违法行为处理的依据是《资质认定管理办法》第四十三条规定:“实验室和检查机构以欺骗、贿赂等不正当手段取得批准决定的,国家认监委和地方质检部门应当撤销其所取得的资质认定决定,并予以公布。实验室和检查机构自被撤销资质认定之日起3年内,不得再次申请资质认定。”

   被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得的行政许可,属于无效行政许可,不受法律保护,而且被许可人对于自己的违法行为需要承担相应的法律责任。《行政许可法》第七十九条规定:“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的,行政机关应当依法给予行政处罚。”在2005年颁布的《工业产品生产许可证管理条例》中即有规定:“企业用欺骗、贿赂等不正当手段取得生产许可证的,由工业产品生产许可证主管部门处20万元以下的罚款”。同样地,由于《实验室和检查机构资质认定管理办法》法律层级的限制,未能设立对社会检验机构以欺骗、贿赂等不正当手段取得批准决定的违法行为相应的罚则,相信会在将来的立法中予以确定。

   随着当今世界市场化、信息化、产业化的不断发展,政府检验机构市场化是必然趋势,企业检验机构也会适应产业链分工的趋势,走上对市场开展检验业务的社会化发展之路。因此,社会中介的检验机构是未来检验机构的发展方向。与社会检验机构的飞速发展共生的重要课题就是如何规范其发展,使其更好地服务于行政监管和经济发展。质监部门切实履行监管职责,强化证后监督管理,进一步增强检验机构的法制意识、规范检验行为、确保检验工作的有效性和公正性,显得尤为重要。一方面要加强对社会检验机构的全过程监管,着力优化监管流程,创新监管模式,推进检验机构规范管理;另一方面更要全面提升监管能力,认真学习资质认定所遵守的规则、标准以及复杂的技术性技能,达到法律适用和技术取证相衔接,从而有效打击违法行为。当然,在严格监管的同时,更要强化服务意识,加强法律法规宣传,切实帮助检验机构规范运行,促进社会检验机构健康有序发展。

    (作者单位:江苏省泰州市质量技术监督局)《中国质量技术监督》

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