浅谈减轻处罚不能减掉处罚的种类

   行政执法机关在收集到足够证据，确认违法行为成立之后，便要依法对行政相对人确定是否给予处罚、给予“哪些”处罚、给予“哪样”处罚，这就是我们所称的“裁量”或者“量罚”。减轻处罚是行政处罚的量罚情形之一，与其并列的还有从轻处罚、从重处罚、免除处罚。

   那么，何谓减轻处罚呢？《行政处罚法》只是列出了减轻处罚的情节，没有给出定义，也没有对如何适用减轻处罚给出任何明确的指示性规范。正因为如此，在行政处罚实践中，行政机关对于减轻处罚的认识就没有形成统一的意见，在适用减轻处罚时就出现两种情形：

    一是认为在法定的幅度最低限度以下确定，但不能减掉任何处罚种类。

   二是认为既可以在法定的幅度最低限度以下确定额度，也可以直接减掉处罚种类。在适用了减轻处罚的案件中，第一种情形占据主导地位，第二种情形也时有出现。然而，迫切需要明确的问题是，减轻处罚时减掉罚种是否违法，或者说，减轻处罚到底是否允许由行政机关自由裁量后减掉罚种。由于现行的行政法律、法规、规章对此没有作出明确的规定，在行政处罚实践中，也不时地出现减掉处罚种类的情形，通常表现为法条规定要没收违法产品，执法机关出于某种考虑在实践中对产品不予没收而让行政相对人自行采取整改措施。

    一般来说，行政机关在确定减掉罚种的案件中，其内心起因可以分为以下三种：

   一是同情心理。行政机关认为，对于作出的处罚决定，行政相对人的负担很重，减掉罚种，让其负担减轻一些。

   二是担心心理。行政机关认为，如果所有罚种全部使用，行政相对人很有可能交不起罚款，承担不了全部责任，或者会产生对抗情绪，拒不主动履行行政处罚决定书确定的义务，这样，案件无法及时办结，甚至还要给自己惹麻烦，需要申请法院强制执行。

   三是办人情案心理。案件在查处的过程中，遇到了非正常的干预，行政机关出于人情压力，减掉罚种。

   从以上分析来看，减掉罚种实际上已经脱离了依法行政的轨道。执法机关往往是心里感觉减掉罚种于法无据，但手上还是不时地出现减掉罚种的案子。

    如果明确认可减轻处罚可以减掉罚种，其危害性显而易见。

   一是违背法律的本意。例如，《产品质量法》第四十九条规定，“生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品（包括已售出和未售出的产品）货值等值以上三倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”认真审读该法条之后，我们会发现，对于并处的处罚种类，法条根本没有赋予我们减掉罚种的权力的意思。

   二是容易使得自由裁量权失控。不管是执法还是司法，自由裁量权必然也必须存在。但是，自由裁量权应当有明确的界限，且幅度不能太大。过大的自由裁量权会使得公平、公正荡然无存。如果肯定了减轻处罚可以减掉罚种，那么行政机关的裁量权无限扩大，必然会造成滥用，“类似案件得到大致相同处理”就只能沦为美好的愿望了。

   三是轻纵了违法行为。对于违法行为进行惩处，只有“罚”与“过”相当，才能起到教育行政相对人，有效遏制违法的效果。如果仅仅因为具备了减轻处罚的情节，就使得法律规定的处罚措施可以被去除，无疑是轻纵了违法，甚至会造成因为违法成本很容易低于违法收益而鼓励了违法的结果。

   因此，减轻处罚不能减掉罚种应是应然之义。由于在现实中出现了减掉罚种的问题，再加上原本就对于如何减轻，可以减轻到什么地步无明确规定的问题，就有必要从法律层面对减轻处罚作出明确的规范和制约了。

   一是要明确规定可以减轻处罚的情节、应当减轻处罚的情节，并均作列举性规定。现行的《行政处罚法》第二十七条对于减轻处罚是这样规定的，“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：①主动消除或者减轻违法行为危害后果的；②受他人胁迫有违法行为的；③配合行政机关查处违法行为有立功表现的；④其他依法从轻，或者减轻行政处罚的。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”可以看出，该条把“从轻”与“减轻”的选择权纳入自由裁量的范围，同时不赋予就是否“从轻”与“减轻”作出裁量权。笔者认为，把“从轻”与“减轻”分别规定不同的情节，再在一些部门法中分别设置一些“可以从轻、可以减轻”、“应当从轻、应当减轻”的情节或许更为科学。

   二是要明确规定减轻不得减掉罚种并应当在法定幅度的最低值下确定，从轻不得超出原定幅度。这样，就能统一思想认识，杜绝实践中的混乱。

   三是要明确规定减轻处罚可以减掉的幅度范围。现行法律对此没有作出规定，而按照现行做法，凡大于零小于原法定幅度最低值都是合法的。这里，既出现裁量权过大的问题，又出现架空原有处罚的问题。所以，建议法律对允许减掉的幅度作出明确规定，如处罚值不得低于原法定幅度最低值的二分之一。

   令人欣喜的是，某些规范性文件如2008年7月1日起实施的《苏、浙、沪质量技术监督行政处罚裁量规则》对减轻处罚作出了“减轻处罚，是指在法定罚款的处罚幅度最低限以下给予的处罚。”（第十一条第一款）的明确规定，从条文表述来看，可以得出减轻处罚不得减掉罚种的结论。虽然该规则效力层级很低，且适用地域范围有限，但这毕竟吹响了规制减轻处罚的号角。随着依法行政的稳步推进，由《行政处罚法》对减轻处罚进行直接、明确、完备的规范显得越发必要了。

   综上所述，减轻处罚只能在法定最低处罚值以下下浮一定的合理幅度确定处罚额度，且不得减掉任何处罚种类。

    （作者单位：浙江省杭州市质量技术监督局）《中国质量技术监督》