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节能灯能效标识未备案该怎样处理

2011-04-18 11:06:04 中国质量新闻网

   为加强节能管理,我国在出台《节约能源法》的基础上,为进一步规范能效标识的管理,国家发改委和国家质检总局于2004年联合制定了《能效标识管理办法》,确定了我国的能源效率标识的具体实施的新型模式:即“企业自我声明+备案+市场监管”。本期讨论的《节能灯能效标识未备案该如何处理》的案例(以下简称陈文),并对该案如何处理陈述了四种意见。归结起来,陈文中争议的问题可从以下三个焦点——本案中违法主体的认定、质监执法打假的管辖权和对B公司的违法行为认定进而如何处罚进行分析。

   对于违法主体的认定,主要涉及E行政单位和B公司。考量一个主体是否违法首先在于它是否实施了违法行为。依照现代的行政法治理念,“法无明文禁止不违法”是行政法治的基本原则。依照这一原则,由于《能效标识管理办法》和它的上位法都没有对E行政单位类似在本案中的“行政促销”行为的违法性做出规定,因此E行政单位的行政违法主体不适格。但不适格的前提并不是依据陈文中“只是根据上级文件精神进行推广,未赚取任何利润,不是本案节能灯的生产和销售主体”的表述来判定。结合本案案情,依照相关法律规定,B公司在能效标识使用过程中的违法性是显而易见的,不能因为“B公司又不在A县地域内”,言外之意A县质监局没有管辖权就漠视B公司行为的违法性进而放纵了对其处罚。

   那么,A县质监局对B公司有没有处罚权呢?一般来讲,由于行政部门都有着本部门特殊的行政管理领域,对在此领域发生的行政违法案件当然拥有无可争辩的管辖权。但是,在产品质量管理领域,由于质监部门与其他行政部门尤其与工商部门有着职能交叉,造成多年以来质监部门与工商部门纠结。具体到对违法案件的查处,由于执法机关之间、执法机关与违法当事人之间对产品质量违法案件管辖权的理解不同而导致行政诉讼的屡见不鲜。最高人民法院往往就某一特定产品质量违法行为的管辖权的归属做出司法解释。特别是在2001年的上一轮机构改革界定质监与工商部门职能时,国务院办公厅的《国家质量监督检验检疫总局职能配置内设机构和人员编制规定》(以下简称56号文)和《国家工商行政管理总局职能配置内设机构和人员编制规定》(以下简称57号文)都有将“原国家质量技术监督局负责的流通领域商品质量监督管理的职能划入国家工商行政管理总局”的规定,从而进一步造成质监部门有无在流通领域查处产品质量违法案件的权力的巨大争议。一时间以质监部门无权查处流通领域的产品质量违法案件为由行政诉讼案件呈喷涌之势,并在2004年达到顶峰。质监部门到底在流通领域有无查处产品质量违法行为的权力呢?答案当然是肯定的。理由主要有三:第一,商品质量监督管理与查处产品质量违法行为是两个不同的概念。《产品质量法》对商品质量监督管理的方式、管理部门和抽样方法作出了详细规定:国家对产品质量实行以抽查为主要方式的监督检查制度,对可能危及人体健康和人身、财产安全的产品,影响国计民生的重要工业产品以及消费者、有关组织反映有质量问题的产品进行抽查。抽查的样品应当在市场上或者企业成品仓库内的待销产品中随机抽取。监督抽查工作由国务院质监部门规划和组织。县级以上地方质监部门在本行政区域内也可以组织监督抽查。而查处产品质量违法行为则是指在生产或者流通领域,有关部门依据举报、相关部门移交或者巡查信息,对违反产品质量法律、法规的行为进行调查处理的过程。第二,二者实施的性质不同。以抽查为主要方式的监督检查制度对监督部门而言,具有计划性、预见性和主动性,旨在把握产品的整体质量水平以便完善产品质量监督管理措施。而对违法行为的查处则往往体现为不可预见性、被动性和突发性,旨在惩处违法行为、净化产(商)品市场环境。第三,对照国务院办公厅的两个《规定》,将二者予以并列陈述,也不难看出二者是两个不同性质的职能。56号文中规定的第十一项职能是:管理产品质量监督工作;管理和指导质量监督检查;负责对国内生产企业实施产品质量监控和强制检验;管理产品质量仲裁的检验、鉴定;管理纤维质量监督检验工作;管理工业产品生产许可证工作;组织依法查处违反标准化、计量、质量等法律、法规的行为,打击假冒伪劣违法活动等。57号文规定的第四项职能是:依法组织监督市场交易行为,组织监督流通领域商品质量,组织查处假冒伪劣等违法行为,保护经营者、消费者合法权益。可见,在流通领域和生产领域两部门都有对产品质量违法行为的查处权。由于上述两个《规定》在颁布初期,社会、部门尤其是司法实践中理解的不同,导致以质监部门在流通领域无权查处产品质量违法行为为由的行政诉讼案件在全国同案不同判。在最高人民法院对此情形的司法解释相对模糊的前提下,江苏、湖北等高级法院,陕西等省的人大或者政府纷纷出台相关规定肯定质监部门在流通领域对产品质量违法案件的查处权。时至今日,单纯以质监部门在流通领域有无权查处产品质量违法行为为由提起的行政诉讼法院不再受理已成惯例。因此,A县质监局对B公司的违法行为有查处和处罚权限。

   对于行政违法行为形态的认定,行政处罚的法律规定不及刑法的规定明确和详尽。一般采用只要违反相关规定,就给予处罚。而不管一个违法行为违反一个还是多个法律规范。

   《能源效率标识管理办法》首先确立了生产者和进口商应当对其使用的能源效率标识信息准确性负责制度。如前所述,我国的能源效率标识的具体实施模式为“企业自我声明+备案+市场监管”。在本案中,B公司既不能提交该型号的节能灯能源效率检测报告以证明其能源效率标识信息的准确性又未进行能效标识备案,实属互不相干的两个违法行为,不存在牵连关系。因此,违反了两个相关的法律规范,理应分别处罚合并执行。

    (作者单位:河北省质量技术监督局审查事务中心)《中国质量技术监督》

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