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关于12365举报处置指挥系统建设的思考

2010-12-18 10:06:34 中国质量新闻网

把握好关键点与难点

——关于12365举报处置指挥系统建设的思考

   当前12365系统举报、投诉、咨询等工作运行有序、成效明显。但是,还应采取有效措施,进一步深入发掘12365系统的功能作用。

    一、建立全系统统一的监管对象(企业)数据库

   自国家质检总局定位为生产加工环节质量监管以来,多个业务司局分头部署了企业调查摸底工作,建立了若干个分散的企业数据库。虽有成效,但也有弊端:一是数据不全面。目前各司局分别建立的企业数据库中,最多的只有几十万家。二是地方局重复劳动。三是调查摸底目的性不强。有些调查有“为调查而调查”的味道,企业数据库建立起来后没有应用。四是企业数据库动态更新情况不佳,建立后过一段时间即不能反映企业的真实情况,最终形成多个“死库”、“假库”。

   为解决上述问题,需要在总局统一部署下,以代码中心数据为基础,根据各业务司局需要增补完善,建立一个全面反映监管需要的统一、权威的企业数据库。这是质检部门开展企业质量监管和宏观质量管理的最基本条件之一。

   二、建立基于信息化手段的风险分析平台——实现五类主要风险的自动化分析

   风险分析是当前质检工作的重大课题之一。通过在12365系统中开发专用功能软件,可以对质检工作的五类主要风险进行自动监测与分析:

   一是产品监管缺失风险。如果我们将全系统建立的企业数据库与国家产品分类标准进行比对,会发现有一些行业未纳入我们的监管当中。《产品质量法》明确规定,除法律另有规定以外,所有制造业产品都属于我们监管范围,但在实践中,很多地方主观地把很多应由我们监管的产品甚至行业排除在了监管视野之外。一个或多个行业完全游离于监管视野之外,这是很大的风险。通过企业数据库检查可以较好地发现和排除此类风险。

   二是企业监管缺失风险。目前质检工作人、财、物严重不足,据有些地方反映,在投入全部力量的情况下,每年也仅能对每家企业平均检查2次~3次。考虑到我们企业调查摸底还不全面,还有一些需要监管的行业未纳入监管范围,事实上监管能力的缺口可能更大,恐怕有大量应当监管的企业基本没有开展过应有的检查,这就是“企业监管缺失”的重大风险。通过12365系统风险分析平台,可以有效地监控、分析和促进消除这类风险。

   三是产品质量低劣风险。通过执法信息化系统,对企业执法检查记录、12365举报投诉记录进行分析,发现问题频发的产品及其生产企业,有助于锁定质量风险,及早处理。此外,对12365举报投诉记录的分析中,应当重点强调“伤害监测”功能,即:凡是消费者反映对其人身健康和安全造成了现实损害的产品质量问题,要全部预警、件件调查、件件有结论,避免三鹿奶粉类似事件再次发生。

   四是产品缺陷风险分析。产品缺陷风险本质上也属于质量风险之一,但在实践中这类风险可能导致特殊的媒体炒作和群体性事件,应当单独监测与分析。在12365系统举报投诉记录分析功能建设中,应当对消费者反复投诉同一产品的同一问题进行专门分析,从中找出可能的产品缺陷信息。此外,应当选择部分重点产品的大型维修站,对其维修记录进行联网分析,找出多次反复维修的同一问题,启动缺陷调查。这是惠普笔记本事件的启示。

   五是执法与监管工作自身的风险分析。在12365举报处置指挥系统建设中,下一步应当更加强化指挥功能,推进执法办案全过程的信息化,以便全程监控,发现上级交办事项不落实、办案违反程序、应当移送的案件不移送、罚没物品处理不合法合规等问题,及时向其上级单位发出预警,由上级单位及时纠正。

   三、推进质检机构检验数据共享,实现“分段监管”体制下的案源线索最大化

   由于对生产企业进厂检查难度大,非法窝点隐蔽难以发现等原因,在2001年以前,执法检查一直以市场为发现问题的主要渠道。“分段监管”体制确立后,我们发现质量问题的能力受到一定削弱。

   通过以12365为核心的行政执法信息化建设,可以较好地解决这个问题。方法是开发专用软件,凡质检机构检验发现产品质量不合格的,在打印检验报告的同时,有关信息即自动上传到12365指挥平台,再由平台自动分转到相关企业所在地质检局,由当地质检局立即开展执法检查。在当前国务院对各执法部门信息共享有明确要求的大形势下,我们可以与工商等部门签订协议,约定各部门送检的产品发现不合格时,一律通过该软件系统立即通报到所有相关部门。工商、卫生、建设等任何部门送检产品的不合格信息中,一定有产品生产企业信息,十分便于我们开展调查和执法。

   四、开发全系统统一的执法办案流程软件,加强对地方执法办案的规范管理

   前文已述,为加强对执法与监管工作自身的风险分析,应当推进执法办案全过程的信息化,也就是要开发专门的执法办案流程工作软件(即“执法打假快速反应系统”)。目前金质工程一期已经初步具备这一功能,但还需要一些修改完善。关键在于执法办案关键环节的执法文书(例如处罚决定书、封存通知书等)必须从网上下载,否则即视为无效文书,这样才能保证各地方局普遍应用该信息系统。各级执法部门执法办案全过程就都处于上级机关监控之下,上级对下级的执法管理就能顺利开展。

   这个做法有一定难度,但其他部门已经有成功的先例。今年8月,公安部制定了《关于进一步规范和加强公安机关执法信息化建设的指导意见》,全面推行“执法信息网上录入、执法流程网上管理、执法活动网上监督、执法质量网上考核”的执法办案新模式。这一模式的思路与本文想法大体相似。

   五、建立行政执法“判例”制度,规范自由裁量权力行使

   英美法系国家的“判例法”,核心是“先例约束”——在法无规定或规定不明确时,第一起判决即形成“先例”(也称“判例”,“判例法”之名即由此而来)。此后其他法官审理同类案件必须考虑是否遵守“先例”。不遵守者要在案卷中记录理由,接受上级审查。这套制度对行政处罚案件审理很有借鉴意义。

   目前质量监督执法处罚决定在一些地方随意性较大,对涉及同种产品的相同违法行为处罚决定差异很大。因此,可在12365执法指挥功能中增加“案审支持系统”:确定若干处罚适当的案例作为“先例”录入系统,地方局办理同类案件时,自动提示相关案例要求参考。不遵守“先例”的要说明理由并在系统中记录,由上级局重点审查。审查不通过的予以纠正,通过的则成为新的“先例”。这对于加强上级局对下级局的执法管理、促进执法公平、规范执法办案、防范廉政风险都意义重大。

    六、全面建立企业“执法检查记录”,分行业逐步公开

   上文已述,为做好“企业监管缺失”风险分析,需要在建立统一的企业数据库基础上,全面建立企业的“执法检查记录”。建立这一记录的意义和作用并不止于此,更重要的是信息的逐步公开。

   企业执法检查信息公开是一个大方向。胡锦涛总书记在2009年度中央经济工作会议上讲话指出:要“建立规范的产品质量和安全信息发布制度,发挥社会公众和媒体监督作用,形成有效的社会监管网络。”2008年在国务院办公厅大力推动下公布实施的《政府信息公开条例》明确规定,县级以上各级人民政府及其部门应当重点公开政府信息中,包括“产品质量的监督检查情况”。2007年国务院出台的《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》明确要求,农业、卫生、质检、商务、工商、药品等监督管理部门,应当建立生产经营者违法行为记录制度,对违法行为的情况予以记录并公布。

   尽管“执法检查记录”公开有不少困难,但其价值却无法估量:一是能够促使“中国制造”产品质量快速提升,支持质检部门成为推动中国“十二五”期间“改造提升制造业”的主流部门之一;

    二是解决基层质监局过度依赖罚没收入的问题,保障质检部门长远健康发展;

    三是有利于迫使质检执法机构提高水平,把质检部门建成一流的执法部门。

    七、建立政商信息通报系统,推动违法企业有效整改

   所谓“政商通报系统”,就是我局与部分大型、连锁商场、超市联网,对各地查获企业质量违法信息,凡不需要保密的,一律通报这些商业单位。这些商业单位根据我们的通报暂停销售其产品,直到企业整改合格。

   政商信息通报可以解决目前执法工作的两个难点:一是办大案难。部分企业拒不执行处罚,罚款难以到位。为保证罚款到位,很多地方质监局不得不大案化小。有了“政商通报系统”,企业关心的就不再是罚款多少,而是我们何时能够指导其整改合格,并向商业企业发出整改合格通报。企业拒不执行处罚的情形会减少。二是违法企业整改难。由于没有强制约束手段,我们对违法企业只能处罚,难以督促其整改,实质上就是罚过放行,结果就是部分企业反复违法、“假冒伪劣屡禁不止”。有了“政商通报系统”,企业未经整改合格就很难进入主流市场销售,这对于防止企业反复违法很有意义。

    (作者单位:国家质检总局执法监督司)

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