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案情简介
在一次专项检查中，某质检所检出甲公司使用的原料核桃粉三聚氰胺含量超标。当地质监局立即对甲公司进行了突击检查。经检查发现，该公司使用的原料核桃粉标称为乙公司生产，该批共购进2吨，规格为25㎏/袋，计80袋，已使用7袋；已加工成中老年无蔗糖核桃粉151箱，尚未销售。成品及原料核桃粉均存放于该公司仓库。执法人员对上述成品及原料核桃粉采取了先就地封存后异地扣押的行政强制措施，并抽样送检。结果成品核桃粉未检出三聚氰胺，原料核桃粉三聚氰胺含量与前期检出的一致。
案件争点
本案的最大争议点就在于能否适用《食品安全法》第八十六条：“违反本法规定，有下列情形之一的，由有关主管部门按照各自职责分工，……”第三项中明确的：“食品生产者采购、使用不符合食品安全标准的食品原料、食品添加剂、食品相关产品”规定，也就是说，甲公司使用三聚氰胺含量超标的核桃粉原料用于生产加工中老年无蔗糖核桃粉的行为是否属于使用不符合食品安全标准的食品原料的违法行为。这就涉及到对食品安全标准的理解问题。一种意见认为，现行的食品卫生标准、食品质量标准等不同于食品安全标准，食品安全标准尤其是食品安全国家标准、地方标准有严格的制定、发布程序，食品安全标准必须符合法律规定的实质性和形式性要求，所以食品原料、食品相关产品等不符合食品卫生标准、食品质量标准等不能认定为不符合食品安全标准；另一种意见则认为，按照《食品安全法》第二十二条第二项中的规定：“本法规定的食品安全标准公布前，食品生产经营者应当按照现行的农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关行业标准生产经营食品”，由此可见，在食品安全标准公布前，应当按照现行的食品卫生标准、食品质量标准等组织生产，并且是评价食品安全的依据。从立法目的上说，属于对《食品安全法》第二十二条第一项的补充，并与此共同从立法目的的实质意义上对确保采购、使用符合食品安全标准的食品原料等生产食品作出解释，而不能只按《食品安全法》第二十一条第一款规定的食品安全国家标准制定、公布和编号及第二十二条第一款中规定的“……标准予以整合，统一公布”的规定理解，更不能仅“死扣”部分法条字面意义理解食品安全标准。
正确理解标准
按照《食品安全法》第三章的有关规定，食品安全标准可以分为食品安全国家标准、食品安全地方标准；食品安全标准是强制执行的标准；食品安全国家标准由国务院卫生行政部门负责制定、公布，国务院标准化行政部门提供国家标准编号，国务院卫生行政部门应当整合现行食品卫生标准、食品质量标准等，统一公布为食品安全国家标准。对食品安全地方标准亦有同样的规定。但在食品安全国家标准公布前，食品生产经营者应当按照现行食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准生产经营食品。
确实，如果仅从第三章的有关法条字义理解，很容易得出食品安全标准必须符合法律规定的实质性和形式性要求，所以原料、产品等不符合食品卫生标准、食品质量标准等不能按不符合食品安全标准处理的认识。但是，如果采用这样的认识，根据目前食品安全国家标准制定的进展，大多数领域的食品安全法律责任制度将会被架空，《食品安全法》的落实将会遇到极大的阻碍。
事实上，对食品安全标准的理解的确是个法律适用问题。法律适用具有合法性、强制性、主观性和判断性等特点。其中主观性和判断性的特点主要在于法律适用既要进行法律分析，更要看关于法律效果的判断，并且这种判断是适用主体在多种法律规定的可能性中选择。比如说上述第一种认识，就可能导致食品安全标准及其法律效果的落空，与整个《食品安全法》的立法目的不符。
因此，必须运用法律解释的理论来理解食品安全标准。法律解释存在的原因就在于法律规范的多义性、模糊性、立法的滞后性、法律漏洞以及法律规范的冲突等。有关食品安全标准的争议就是法律规范模糊性的体现。
运用法律解释方法理解标准
法律解释的方法主要有文义解释、体系解释、历史解释和目的解释等。这些解释方法并不是并列选择的，而是有一个适用规则。一般认为，文义解释是所有解释的首要的出发点，也就是根据法律条文最核心、最通常的含义进行解释。但语言是有歧义的、不确定的表达工具，如果运用文义解释会导致不合理的、不正义的法律效果，则需要运用体系解释。所谓体系解释指将法律条文置于整个法律体系中来确定条文真实含义的方法。若运用体系解释还不能获得确定的解释结论，则运用历史解释的方法。所谓历史解释就是通过研究有关立法的历史资料来探求立法当时立法者意思的法律解释方法。若运用历史解释尚不能确定，则运用目的解释。所谓目的解释，是指根据法律规范的目的，阐释法律条文真实含义的解释方法。
第一，运用文义解释理解食品安全标准。按照《食品安全法》第二十五条的规定，食品安全标准确实具有严格的实质要求和程序要求，现行的产品质量标准、食品卫生标准等不能等同于食品安全标准。然而，照此解释，实践中将会造成目前除少部分食品外，其他食品无食品安全标准可依，有关食品安全标准的法律制度将无法得到执行。这种理解显然与立法的初衷相悖，更与食品生产监管的法律要求不符，甚至从根本上无法保证食品生产加工企业生产的食品应当符合《食品安全法》第二十七条“质量安全标准”和第二十八条“严禁生产下列食品”的规定，更无法保障公众身体健康和生命安全，消费者的合法权益则无法可依。
第二，运用体系解释理解食品安全标准。体系解释要求从法律规范体系的角度理解，既要进行法律分析，更要判断法律效果。换言之，既要理解法条文义，也要把握住法律效果。举例来讲，刑法中规定的徇私枉法罪的构成要件是“司法工作人员徇私枉法、徇情枉法对明知是有罪的人故意包庇不使他受追诉”，对“有罪的人”应如何理解？按照《刑事诉讼法》的规定，未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪。按照文义解释，这里的“有罪的人”应当指经过判决有罪的人。然而，这种理解将会导致实践中徇私枉法罪受制于前罪，显然是不符合法条本意的。所以，后来出台的司法解释认为，明知是有罪的人指明知有犯罪事实需要追究刑事责任的人。
运用相同的道理，结合《食品安全法》第二十二条的规定来看，国务院卫生行政部门应当整合现行食品卫生标准、食品质量标准等，统一公布为食品安全国家标准；食品安全国家标准公布前，食品生产经营者应当按照现行食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准生产经营食品。立法者并未因为食品安全标准尚未统一公布而否认现行标准的有效性，而是将现行标准纳入到食品安全的法律体系中去。在过渡阶段，如果不承认现行标准的食品安全标准的“实质属性”，将导致整个食品安全标准法律制度的落空。
全国人民代表大会法工委在《对国家质检总局关于商请明确食品安全标准有关法律适用问题的函的意见》（行复字［2010］6号）中明确指出，根据《食品安全法》第二十二条的规定，在食品安全国家标准未公布以前，应执行现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准。对生产经营不符合这些标准的食品等违法行为进行查处，适用《食品安全法》的有关规定；《食品安全法》未作规定的，适用其他有关法律的规定。这一立法机关的解释显然是运用了体系解释的方法，从法律条文的语境及法条之间的关系来确定食品安全标准的含义，并明确指出应当优先适用《食品安全法》，有效地维护了法律系统内部的协调和统一。
第三，运用历史解释方法理解食品安全标准。国务院法制办主任曹康泰2007年12月26日在第十届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上作出的《关于<中华人民共和国食品安全法(草案)>的说明》指出：“食品标准不完善、不统一，标准中一些指标不够科学”；“为了解决目前一种食品有食品卫生和食品质量两套标准的问题，草案规定，由国务院授权的部门负责制定统一的食品安全国家标准；没有国家标准的，可以制定地方标准”。全国人大法律委员会副主任委员刘锡荣在2008年10月23日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上作出的《全国人民代表大会法律委员会关于<中华人民共和国食品安全法（草案）>修改情况的汇报》中指出：“草案应当明确制定食品安全标准的基本原则”，增加“制定食品安全标准，应当以保证公众身体健康为宗旨，做到内容科学合理、安全可靠”的条款。可见当时立法者的意思是在保证公众身体健康的宗旨下，统一食品标准，并做到科学合理、安全可靠。食品安全标准的统一是个循序渐进的过程，在过渡阶段，也不能无视食品标准不完善、不统一的现状。于是就制定了第二十二条的条款，并规定了相应的法律责任（包括民事、行政、刑事法律责任）。
第四，运用目的解释的方法理解食品安全标准。《食品安全法》第一条确立本法的目的，即保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全。第三条确立了食品生产经营者是食品安全第一责任人，即食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，对社会和公众负责，保证食品安全，接受社会监督，承担社会责任。目的解释必须符合现时的社会正义和社会发展要求的目的。目的解释又可分为限制解释和扩张解释。从《食品安全法》的立法目的看，运用扩张解释比较妥当。所谓扩张解释是指，法律条文的含义过于狭隘，不足以表明法律的真实意义，对法律用语作比通常含义更为宽泛的解释，以使符合法律目的的解释方法。根据这种解释方法，应将现行标准纳入食品安全标准范围，有利于保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全。
结 论
比较上述各种解释方法的认识，我们不难发现应当如何正确认识食品安全标准的含义：《食品安全法》规定的现行标准属于食品安全标准的范畴。通过此案例，我们也认识到，质监部门作为《食品安全法》的法律适用主体，要真正达到履行职责能力的提升，必须要运用娴熟的理论和丰富的实践来解决贯彻法律所遇到的难题。
(作者单位：江苏省无锡市质量技术监督局城区分局)
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