对食品添加剂监管制度创新与发展的思考

   政府及监管部门从消费者的生命安全出发颁布法规、制定标准，规范企业的生产行为，企业在法规和标准的指导下，在追求利润最大化中寻求最低成本使用食品添加剂，消费者终端消费安全食品，这像一个食物“链”，但因种种不确定因素，导致这个“链”并没有平衡。

    问  题

   目前，生产和使用环节中对食品添加剂监管的法规主要有：《食品卫生法》、《工业产品生产许可证管理条例》、《食品添加剂卫生管理办法》和《食品生产加工企业食品添加物质使用备案管理办法》等；监管的标准主要有：GB2760《食品添加剂使用卫生标准》、GB14880《食品营养强化剂使用卫生标准》、“食品通则”、“食品卫生标准”和“食品产品质量标准”等，但由于标准问题和一些监管制度不够完善而引发的食品质量安全事件时有发生。“三鹿奶粉事件”、“苏丹红事件”和“蒙牛OMP事件”等就充分说明了这一点。

    1．标准缺陷形成监管漏洞和误区

   其一，食品添加剂标准不足，是食品添加剂安全管理的隐忧。一方面容易导致监管不到位，一方面可能导致误判。目前，界定什么是食品添加剂和使用范围、最大使用量主要以GB2760、GB14880和《食品卫生法》规定的由卫生部公告中的食品添加剂新品种及需要扩大使用范围和使用量的名单，涉及的食品添加剂有22大类、2000多种。另外，具有国家或行业产品质量标准仅有200多个，检验方法国家标准只有30多个。产品质量标准及检验方法标准远远不足，与食品添加剂使用卫生标准（GB2760、GB14880）不配套，就难以界定没有标准的食品添加剂等新原料的质量优劣，就无法推进质量安全评价，具有安全风险。

   其二，食品分类体系不科学。首先，GB2760、GB1480添加剂国家标准与国际标准（食品法典食品添加剂通用标准GSFA）不接轨；其次，“食品通则”、“食品卫生标准”和“食品产品质量标准”规定的食品分类与GB2760、GB14880标准中的食品分类不配套；第三，食品生产许可证申证单元中的产品分类与GB2760、GB14880标准中的食品分类也不尽一致。这样，就缺乏统一的食品分类体系，这就造成依照标准，同一种食品添加剂可以用在同类食品的某种产品里，但不能用在同类食品的它种产品里或有时同一个食品可以归在好几个类别，允许使用的添加剂种类和限量又不一样。

   其三，在食品添加剂超标检出率高的标准因素上，存在“带入原则”的监管依据不清晰问题。例如，某种食品防腐剂应用在酱油中，目的是为了保证酱油防腐，但酱油被用于某种罐头食品中，这种防腐剂就带入到罐头食品中，这种罐头食品可能未被批准用这种食品防腐剂，或者这种食品防腐剂限量低，罐头食品生产厂家不知道原料酱油里使用了防腐剂，再添加就超标了，这类情况非常普遍。

   其四，在现有的“食品通则”、“食品卫生标准”和“食品产品质量标准”上，对使用的食品添加剂所规定的形式和表述不规范。有的将使用的食品添加剂要求列入“卫生指标”中规定，有些列入“理化指标”中，或者列入到“原、辅料”中，还有单独用“食品添加剂要求”来规定。根据国家质检总局颁布的《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则》第四条规定，“食品质量安全指标包括标准规定的理化指标、感官指标、卫生指标和标签标识”。可见，理化指标与卫生指标是有区别的。又按常识，食品是由原料、辅料和食品添加剂按特定的加工工艺生产加工而成，列入原料、辅料中对食品添加剂作出规定显然不妥。

   此外，还有些同类食品的“食品通则”、“食品卫生标准”将使用的食品添加剂要求，一会儿表述为按GB2760、GB14880，一会儿又表述仅为GB2760。

   例如，GB/T20997《糕点通则》中对使用的食品添加剂规定为“符合GB2760、GB14880的规定”；但GB7099《糕点、面包卫生标准》中对使用的食品添加剂规定为“按GB2760规定”。

    2．“接口对接”制度不够科学

   食品添加剂出问题多为应用不当惹的祸。食品添加剂引起的食品安全问题，在媒体中被传播得沸沸扬扬，似乎食品添加剂成为了万恶之源，事实上隐患一般并非来自食品添加剂品种本身的毒性，而多数来源于企业使用的环节。

   使用环节中的违法行为概括为四类。一是“故意做假”，即：使用卫生部等部门已公布的第一、二批21种非食品用的添加物，如苏丹红、孔雀石绿、吊白块、三聚氰胺等，这些化工原料从来没有被批准为食品添加剂使用；二是使用不符合“产品质量标准”的，即：使用过期、劣质的食品添加剂；三是“违标滥用”，即：食品企业分不清使用范围、使用限量，从而超量、超范围使用食品添加剂。在“滥用”中，还包括技术性问题因素，例如过氧化苯甲酰用于面粉改良，用量很少，在过氧化苯甲酰粉末与面粉的混合中，很容易混合不均匀，抽样检测时过氧化苯甲酰混合量多的部分就显示超标，所以，过氧化苯甲酰检出超标，往往并非使用量超标，而是混合工艺问题；四是“违规使用”，即：使用没有经过安全性评价合格的复合添加剂、营养素、无商检局检验合格的食品添加剂或无生产许可证企业生产的食品添加物质等。

   在监管中，往往“不同的监管主体，监管的依据不同”，而导致监管方式接口不衔接，有时产生混乱的局面，给使用食品添加剂的企业产生上述四类违法行为提供机会，真谓“有机可乘”。

   其一，许可证发证主体在领证、换证审查时，不审核企业使用的添加物质是否已到当地县级质监部门备案和实际使用是否符合备案的要求。现实中审核员不注重审核食品添加剂的备案和使用；对食品生产加工企业是否存在上述四类行为，不追溯、不查证。这样做，扭曲了市场准入制度在于事前、事中控制食品质量安全潜在风险，加强食品生产加工企业质量安全监督管理，提高食品质量安全水平的目的，更违背了“谁发证、谁主管”的原则。

   其二，有些列入GB2760标准中的食品添加剂尚没有实行工业产品生产许可证管理，但有些实行工业产品生产许可证管理的食品添加剂又未列入GB2760标准中。

   其三，有些食品添加剂则被卫生系统颁发的卫生许可证明许可项目，但质检系统又没有列入工业产品生产许可证管理，有些食品添加剂则被卫生系统和质检系统重复许可。可见，对同种食品添加剂管理的法定条件、要求，在许可证管理的界定上存在着很大的随意性。

   其四，在法定检验机构的监督检验把关上，往往只检测食品产品标准或标签标明的食品添加剂，而一般不依照备案确认可以使用的食品添加剂进行检验，更不受理标准规定以外而有证据证明企业存在加入其它物质嫌疑的检验，时常出现按标准、标签检测结果合格的食品，其企业且存在上述四类违法情况；另外，对食品添加剂和食品中该食品添加剂，因无国家标准、行业标准的检验方法可循，无法检验。

   其五，对进口的食品添加剂、进口食品添加剂新品种和扩大使用范围或使用量的食品添加剂，往往因已检的食品添加剂上无加贴相关证明合格的标识和对适用范围、最大使用量没有相应要求的说明，这就使得负责生产环节监管的质监系统很难查证。同时，对进口食品添加剂在国内分装生产、销售的行为，在使用环节更难监管。

   其六，在食品生产加工企业使用食品添加剂备案管理时，由于各种涉及食品添加剂的标准存在上述缺陷，又由于《食品生产加工企业添加物质使用备案管理办理》中没有对可以备案使用或不可以备案使用的情形做出明确规定，结果出现以下情况无法备案或产生“任意解释”性的备案：一是实际中大量使用，但标准规定和卫生部公告中又没列入的复合添加剂无法备案或主观上将复合添加剂中的主要物质人为地进行拆开分解，分别备案。如面包改良剂又称面包添加剂、面团改良剂。主要成分有铵盐、钙盐、氧化剂、乳化剂、酶制剂、分散剂等。二是对分类不清的食品，即一个具体产品对应一个以上类别的产品，因“必须符合”的具体食品添加物质是什么存在不确定性时，由于类别不清而无法备案。三是使用进口食品添加剂，由于标准不接轨或进口食品添加剂在国内分装后的合法性和质量优劣因界定不明确而无法备案。

    3．监管法规不尽完善

   其一，对食品生产加工企业使用添加物质不依法备案和使用的违法行为进行查处时，存在“偏轻罚款”和没有到位的行为罚，很难确保食品质量安全。例如，某企业不备案使用食品添加剂，依据《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则》第九十五条的规定：责令限期改正，逾期不改正处5千元以下罚款。首先责令限期改正，然后对逾期不改者，再处5千元罚款。现在经常遇到的问题是，企业以追究利润为目的，仍然会大胆地不按规定备案使用食品添加剂。此时，基层监管主体如何处置？法规没有规定，处罚太轻，并没有与暂扣食品生产许可证或停产整顿和市场准入审核挂钩，使监管有效性大打折扣。

   其二，对查处使用的添加剂不符合食品添加剂卫生标准的违法行为，主要依据《食品卫生法》第四十四条的规定，予以处罚，但实践中，力度不够，又没有与市场准入、食品召回、告知消费者停止食用、通知销售者停止销售、暂扣生产许可证或停产整顿等挂钩。

   其三，对在食品中加入不明物质或虽然是“有益物质”，但不符合食品添加剂卫生标准的行为，如何认定和查处，法规不明确。

   如此种种，对加入标准规定以外的物质监管，很难依法实现“有益成分”也不能随意添加，“有安全隐患的物质”更不能添加的监管目标。

    建  议

   基于监管食品添加物质在标准、许可审核、使用备案、不同监管主体“接口对接”和监管法规等方面存在的问题，我们必须要有高度的责任感、使命感，以科学发展观为指导，用科学的方法，制定法规，有针对性地推进添加物质监管制度的创新。

   针对食品添加剂标准问题，一要及时完善食品添加剂GB2760和GB14880两个国家标准的修制定，注意与国际标准的接轨，完善食品添加剂的种类、适用范围和最大使用量的界定。二要尽快建立对“食品添加剂风险评估”制度的建立，杜绝没有经过国家风险评估，技术上并非必要的添加物质作为添加剂列入标准。尤其经过风险评估对人体无害，但技术上不一定确有必要的添加物质种类，应在相应适用范围中去除，如面粉中允许加入的增白剂等。三要对“食品通则”、“食品卫生标准”必须明确制定该食品的分类，并与GB2760、GB14880和卫生部的公告一致。有条件的话，通过国家标准对食品分类进行规范，确保分类的准确、一致。四要对具体食品产品标准中“必须明确可以使用的具体食品添加剂的品种、范围、用量和没有列入食品添加剂名录的，不管是什么物质，即使无害，都不允许作为添加物质来添加”的制度做出规定。例如，《酿造酱油》产品标准中不是用“使用的食品添加剂应符合GB2760标准规定”，而是将可以使用的食品添加剂品种、范围、最大使用量、食品添加剂的检验方法和食品添加剂的质量做出定性、定量规定，同时，对可能加入的和不允许加入的物质也要做出规定。这样做，对消除食品质量安全隐患至少有以下好处：通过食品产品标准的明确，增强了企业执行标准的目的性；增强了监管主体实施添加物质备案时的准确性、一致性；增强了检验检测主体可以依据标准对添加与不允许添加物质进行检验检测的必要性等。

   针对没有将全部食品添加剂的生产列入工业产品生产许可证管理，建议国家质检总局要尽快建立食品添加剂生产企业，必须要在依法获得许可后方可从事生产、经营活动的制度。有关主体应当创新制度，依法打破一方面卫生行政主管部门颁发卫生许可证许可企业生产“诸种”添加剂；另一方面质监行政主管部门以工业产品生产许可证的方式又许可生产“有关”添加剂的局面。这样做也至少有以下好处：依法避免重复许可，减轻企业负担；切实解决两个许可的“诸种”与“有关”的不尽相同；执法查处时认定事实依据准确等。

   针对食品生产企业使用添加物质所涉及到的食品和该食品中的添加物质的备案，建议国家质检总局在现有规章(国质检食监(2007)172号令)基础上，增加可以备案、不可以备案使用的情形等制度。

   针对食品生产企业许可证审查，建议要增加对备案和使用要求的符合性、有效性审核和征求企业所在地质监部门意见等的制度。

   针对监督检验、执法机构的委托检验和商检机构的进口检验，国家质检总局以发布部门规章形式，对确定检验项目、内容、有关主体的义务、权利等加以规范，使有关主体遵照执行。

    （作者单位：江苏省无锡市质量技术监督局城区分局）