浅谈对多个行政相对人的处罚问题

   在质监部门办理的行政案件当中，多数案件只有一个行政相对人，但也有少数案件存在两个或两个以上行政相对人，比如有这样一个案例：2009年6月26日，某县质监局立案查处了某汽车配件厂在明知李某某无制造起重机械资质情况下，未经特种设备安全监督管理部门许可，私自与其签订了制造1台起重机械的协议，协议规定由汽车配件厂自行购买钢材、钢丝、电动葫芦、切割机、电焊机等材料和工具，由李某某负责组织人员具体制造，经调查核实，汽车配件厂付给李某某3万元报酬。

   上述案件就是一起存在两个行政相对人的案件，即：汽车配件厂与李某某在无资质且未经许可的情况下，擅自制造起重机械的共同违法案件，汽车配件厂与李某某在本案中均违反了新修改的《特种设备安全监察条例》第十四条“锅炉、压力容器、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施及其安全附件、安全保护装置的制造、安装、改造单位……，应当经国务院特种设备安全监督管理部门许可，方可从事相应的活动……”的规定，应依据《特种设备安全监察条例》第七十五条“未经许可，擅自从事锅炉、压力容器、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内专用机动车辆及其安全附件、安全保护装置的制造、安装、改造以及压力管道元件的制造活动的，由特种设备安全监督管理部门予以取缔，没收非法制造的产品，已经实施安装、改造的，责令恢复原状或者责令限期由取得许可的单位重新安装、改造，处10万元以上50万元以下罚款；触犯刑律的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依照刑法关于生产、销售伪劣产品罪、非法经营罪、重大责任事故罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任”之规定，对汽车配件厂和李某某分别予以处罚。

   那么，对一个案件涉及两个以上共同违法的行政相对人，如何实施行政处罚，我们认为有必要搞清楚以下两个问题。

    制作几份《行政处罚决定书》

   在确定了两个以上共同实施违法行为的行政相对人以后，质监部门就要根据每个相对人违法情节轻重等情况，依法予以处罚，这是明确的。但是，是统一制作一份还是多份（每个相对人分别制作）《行政处罚决定书》，这是执法人员在办案过程中必须处理好的一个问题。我们认为，从有利案件办理、明确各相对人责任和便于处罚与执行等角度出发，应给每个相对人分别制作一份《行政处罚决定书》为宜，而不宜只统一制作一份。

   这是因为：一是如果只制作一份，因《行政处罚决定书》原件也就只有一份，则原件送达其中一个相对人后，其他相对人就只能是该法律文书的复印件，显然，这不利于其他相对人向法院提起行政诉讼，而制作多份就不存在这个问题；二是行政处罚的主要目的是通过制裁违法行为人而起到教育、警示作用，不要求相对人之间承担行政连带责任，因此，在具体实施处罚时，对每个相对人应分别制作《行政处罚决定书》，如果只制作一份法律文书，那就意味着相对人之间要承担行政连带责任；三是每个相对人在共同违法过程中所起的作用和所承担的法律责任不一定相同，因此，有必要分别制作不同的《行政处罚决定书》予以确认；四是便于在相对人不履行处罚决定的情况下，质监部门根据实际情况有针对性地申请人民法院强制执行。

    罚款倍数或罚款数额如何确定

   对每个相对人的罚款倍数或罚款数额应如何确定？这也是执法人员必须处理好的一个问题。罚款倍数或罚款数额相加后，能否少于法定最低幅度或者多于法定最高幅度？就本文所举案例，依据《特种设备安全监察条例》第七十五条规定，依法没收违法所得和没收非法制造的起重机械及钢材、钢丝、电动葫芦、切割机、电焊机等处罚都比较明确且好掌握，但是，在如何确定罚款数额的问题上就值得探讨。

   第一种意见认为，对汽车配件厂和李某某分别处以10万元以上50万元以下罚款，即：对两个相对人罚款总额在20万元以上100万元以下；第二种意见则认为，对汽车配件厂和李某某罚款总额只能在10万元以上50万元以下，即总的罚款数额最高不能超过50万元，而最低不能少于10万元，究竟该选择哪一种意见进行处罚呢？

   我们认为，第二种意见比较正确，应采用该意见，理由是：从违法行为构成的个数看，本案只能认定为一个而不能认定为两个违法行为，即只能认定汽车配件厂与李某某共同非法制造起重机械，不能因为案件有两个相对人就认为有两个违法行为，所以，既然只是一个违法行为，那么，对相对人罚款总数就不应超出法定的50万元，当然也不能低于10万元，也就是说，将汽车配件厂与李某某二者的罚款数额相加，应符合法定的10万元以上50万元以下的要求，至于对汽车配件厂与李某某如何确定各自的罚款数额，应根据他们在违法行为的实施过程中的具体情况分别认定：如果他们的违法情节和所起的作用基本相同，那么应负的法律责任也基本相同，则处罚时可按相同或者基本相同的罚款数额确定；如果某个相对人违法情节比其他相对人严重，则应负的法律责任也大，对其罚款的数额应比其他相对人高，而其他相对人的罚款数额则低一些，如对违法情节严重的相对人罚款30万元，对违法情节较轻的相对人则罚款15万元。

   以上简要探讨了在办理共同违法存在两个以上相对人案件时，《行政处罚决定书》制作份数和如何确定罚款总额这两个问题，以期对质监部门办案起到一定的帮助作用。

    （作者单位：福建省漳州市质监局 南靖县质监局）