完善质量监督机制对策解析

   众所周知，质量监督是技术监督的重要组成部分。质量监督可以分为企业内部的微观质量监督和企业外部的宏观质量监督。而企业外部的宏观质量监督又可以分为“行政监督、行业监督、社会监督”三类，其中最主要的就是由政府部门实施的“行政监督”。本文所研究和提及的“质量监督”仅指“行政监督”。它主要是按行政区域分级负责的宏观质量监督。这种监督的目的是为了维护市场经济秩序，保护消费者利益，提升产品质量，推进科技进步。当前它的主要工作形态就是实施质量监督抽查制度。这是根据《产品质量法》的要求而定的。《产品质量法》第十五条规定：“国家对产品质量实行以抽查为主要方式的监督检查制度，对可能危及人身、财产安全的产品，影响国计民生的重要工业产品以及消费者、有关组织反映有质量问题的产品进行抽查。”即法律授予相关政府职能部门对生产、流通领域的某些重要产品质量实施一种具有监督性质的质量检查制度。它既是一项强制的行政措施，又是一项有效规范市场经济秩序的震慑手段。

   改革开放以来，虽然我国产品质量监管方面的成绩显著，但也存在不少问题。概括起来主要表现为：第一是对监督机制的认识还不是很到位。往往把“提升抽查合格率”作为其追求的首要目标，导致监督抽查工作中出现形式主义，从而影响质量监督工作的实效性。第二是监督机制的动态性不够强。往往是计划性太强、时效性不够，从而造成有的企业用“精品库”、“穿外衣产品”等手段来欺骗抽查，即企业事先用一些特制的优质产品或购买一些优质产品并让其穿上自己的“外衣”放在“精品库”内专等相关部门来“抽样”，从而产生“样实不符”现象。第三是抽样过程规范性和科学性有待提高。特别是抽检分离有的地方做得还不太到位，容易产生“虚监”现象。第四是部分工作人员职业道德滑坡。有些人“公正性”缺失，搞“人情检”，从而产生行风问题。第五是监督专项资金欠缺。从而造成每年能安排实施监督的产品十分有限，满足不了经济社会快速发展的需要。第六是质量监督的联动机制发挥不够。由于我国实施的是“领域分工监管”的模式，往往造成各自为政的工作局面，从而使相关职能部门之间互通信息或联合查处力度欠缺。第七是缺少质量的预警分析机制。特别是从宏观层面对产品质量进行分析，超前提出可能出现质量安全问题预警的很少，往往是造成重大后果了才被发现。上述这些问题的存在，直接影响到质量监督工作的实际效果。因此，我们非常有必要采取一些对策举措，来进一步完善质量监督机制，从而有效提升质量监督的水平。

   在监督机制理念上，要着眼于工作定位的转变，增强监督的依法履职性

   在市场经济条件下，提高产品质量的主体是企业，而不是政府职能部门。相关政府部门的职责主要是去规范或维护市场技术秩序，其质量监管的核心工作是当“守夜人”去防止企业违法行为的产生。换言之，监督的本性是去发现产品质量方面存在问题没有,并对所发现的质量违法行为作出处罚，从而产生应有的震慑作用，以此来督促人们守法，进而创造出一个良好的市场秩序环境，促进社会产品质量的提高和技术进步。然而，以前不少地方在质量监督时往往把“监督抽查合格率的数值”看作质量监督的首要工作目标。认为“抽查合格率高”就表示该区域的质量水平高，假冒伪劣少,从而把监督的重心放到了追求高的“抽查合格率”上，扭曲了监督抽查工作的真正目的。在这样的氛围下，有些地方为了不断提高该项指标，以体现出所谓的“政绩”，并实现与企业“双赢”的结果，则在抽查实施中就会出现不正常的“虚监”现象，从而使质量监督机制失去了应有的作用。因此，我们必须将监督回归本性，要从关注“抽查合格率”向注重“发现问题”转变。只有进行这样的工作定位转变，才能把有限的行政资源用在刀口上，才能真正对违法企业起到应有的震慑作用。

   在监督制度建设上，要着眼于创新和完善，增强监督的科学性

   现实的复杂性要求我们必须提高质量监督的科学性和有效性。即要求我们必须着眼于监督制度的创新和完善。首先，我们要引导企业建立质量的自动履行机制。政府质量监督的一个重要目的就是要企业重视产品质量，建立健全其质量的自动履行机制。企业自律做得好了，政府的监管压力相对就轻了。其次，质量监督工作本身也要讲究有效性和科学性。而监督效率的高低又是衡量质量监督是否科学的首要尺度。“效率就是生命”不仅是企业管理和行政管理的口号，也应是我们质量监督的口号。我们必须要研究思考质量监督每个过程设置的科学性和合理性。比如，以往我们为了判定产品是否合格，往往就必须要进行全指标检测，这样每抽查一个产品的监督成本就很高。如果我们能事先分析出某类产品的高风险指标或可疑指标，抽查时就只检测这几个重要指标，没问题就不下结论，不表扬，但如果有问题，那就可以下不合格的结论。这样做可以大大节省检测时间，降低监督成本，提高监督效率。再次，我们要关注社会质量监督体系的建设。只有引入社会监督，建立有效的社会监督机制，才能真正提高监督的覆盖面，从而增加质量违法的风险度。另外，我们也要推进质量诚信制度建设，还要创新制度来预防质量监督过程中“败德行为”的发生，即加强对监督抽查工作本身的监督体系建设，合理分解其“权力”，以预防行风问题的产生。

   在监督管理实践上，要着眼于工作的随机性和突击性，增强监督的实效性

   应该说，质量抽查制度是当前政府主动进行监管的重要形式。在具体实施时，大家往往采取有计划、有组织地去开展此项工作。这样的质量监督抽查方式虽然容易提高工作的影响力，但也更容易为企业所“俘获”，他们会用“精品库”、“穿外衣产品”等手段来欺骗抽查，同时也会破坏行政监管的常规性和连续性，会使违法企业产生“作假很容易，抽查过后更安全”的潜意识。因此，在公共财力、人力、物力有限的情况下，想要提高监督实效性最有效的办法就是增加监督工作的“随机性和突击性”。同时，政府职能部门在平时履职时就要“行动、行动、再行动”，要少搞一些哄动效应的“政绩”，而要脚踏实地去时刻依法履职，加大暗查、突击抽查的力度，努力使其从打假治劣的“救火队”变成“巡逻队”。只有这样，才能使企业无法掌握政府部门的“监督规律”，很难来“应对”，从而才能真正提高企业制售假冒伪劣产品的风险成本。当然，大家也要明白，由于假冒伪劣产品制售过程的隐蔽性和对抗性，要想在生产领域常规抽查中发现它的概率非常小。为此，我们必须依靠和广泛发动群众，鼓励大家举报提供线索，然后再有针对性地进行监督抽查或查处，才能真正降低治理成本和提高监督的实效性。

   在监督力量配置上，要着眼于多部门的联动协调，增强监督的震慑力

   众所周知，为了减少以往由于分工不清而造成互相推诿的情况，党中央和国务院对质检、工商、卫生、农业等部门的质量监督责任进行了明确分工，做到了无缝对接。但分工不是分家，假冒伪劣现象的复杂性要求各部门需要密切配合，特别要注意无缝对接监管中重叠区域的协调监管，才能确保监督的有效性和震慑力。何况假冒伪劣产品在生产领域的隐蔽性其实非常大，没有一个违法乱纪的企业笨到公开去生产假冒伪劣产品。所以我们想要从源头来直接查处这种行为的难度就会变得十分大。换言之，现在开展的对生产领域质量监督抽查的主要目的只能定位在是为了促使企业去严格质量管理和推进技术进步上，而不是为了去发现“假冒伪劣产品”。然而，由于那些“地下生产”的假冒伪劣产品最后必定是要流向市场进行销售的，因此从这点上讲，加大对流通领域的监督抽查力度对于治理假冒伪劣现象意义将会更大。如果工商部门能将发现的信息及时通报相关职能部门或进行联合查处，这更会大大提高质量监督的有效性和震慑力。另外，加强与舆论宣传部门的联动也非常重要。实践证明，舆论宣传是一种低成本、效果好的打假治劣举措。我们要及时有重点地曝光那些抽查不合格却逾期不改正的企业，让他们付出代价。由此可见，在宏观质量监督方面我们必须要建立“社会共治”的联动机制，即要建立起“行政监督、行业监督和社会监督”的综合联动协调监督机制。只有这样，才能大大提高监督对那些质量违法行为的震慑力。

   在监督结果评价上，要着眼于预警分析，增强监督的预见性

   大家知道，在以往的质量监督中，人们往往重视对质量监督效率的测评，重视所抽产品合格率的数据分析，重视对监督抽查过程的总结分析。然而，当前质量安全形势的复杂性要求我们，质量监督抽查结果评价分析只停留在这个水平是远远不够的。质量监督抽查的目的不仅是为了监督或去发现企业由于生产工艺把关不严或技术水平不够而造成的产品质量问题，更重要的是为了能发现那些故意不按标准生产搞假冒伪劣产品的违法行为。当然，生产领域与流通领域进行质量监督抽查目的的侧重点是有所不同的。但无论如何我们都要转变以往的常规思维。比如：以前大家往往认为质量监督抽查就是按计划要求抽来产品并依据标准进行全指标检测而已。在市场经济条件下，这样的认识已远远不能适应现实的需要。这是因为在利益的诱导下，生产假冒伪劣产品已成为某些不良企业的生财之道，即“不按标准”生产反而成为了他们的“选择”，从而使质量监督工作难度明显加大。然而，现实又要求我们对质量安全问题是越早发现和预防越好。这就需要我们通过对产品质量监督抽查结果进行风险评估和预警分析，来有效建立起产品质量预警分析机制。即要重视质量监督抽查与群众相关举报信息的结合研究，要从所抽产品的实际检测结果来分析出不良企业的存在或行业可能存在的质量安全问题，要特别关注某些意外情况的分析研究，从而超前提出产品质量安全的预警。只有这样，才能为政府部门进一步加大对这些高危行业或企业的监督力度提供直接的依据，也为减少产品质量安全事故提供有效的保障。

   总之，面对经济快速发展中的质量问题，我们必须进一步完善质量监督机制。要高度重视在落实质量监督抽查制度过程中的科学性，坚持把“发现问题”放在首位，不仅要依法履行好职责，更要提高监督的效率和实效性。要广泛发动群众，依靠舆论宣传，加强社会监督的力度。要不断提高质量监督抽查预警分析能力，使质量安全问题能及早被主动发现。只有我们的监督工作做得更科学、规范、公正，并严格按其规定办，才能进一步有效震慑质量违法行为，为社会产品质量的提高和技术进步，以及良好市场经济秩序的建立作出应有的贡献。

    （作者单位：浙江省标准化研究院）