《食品安全法》确立了我国非常好的食品质量安全分段监督管理体制,质量监督部门监管生产领域,工商行政管理部门监管流通领域,食品药品监督管理部门监管餐饮服务领域。《食品安全法》将食品生产经营小作坊监管权限的确定授权给省、直辖市、自治区人大。在省级人大出台食品生产经营小作坊监督管理条例前,由于一些从事食品行业的企业及小作坊,其具体生产经营的经济活动表现形式较为复杂,生产、销售、餐饮交织在一起,加上相关职能管理部门对《食品安全法》确立的食品监管技术法规体系的认识不足,产生对食品生产、经营监管界限认识模糊,出现了相互推诿和相互扯皮的现象,不能很好地履行法律赋予的监管责任,造成了被监管对象无所适从,甚至使一些食品企业无法经营的情况。为了进一步理清食品监管界限划分,笔者根据从事技术管理十多年的经历,以及近几年从事食品监管工作实践的体会,与对食品监管界限划分的理解,谈几点看法。
食品行业分类的技术法规体系
《食品安全法》调整范围在国民经济行业分类中,属于食品行业及相关产业的生产、经营活动。从《食品安全法》的调整范围和分段监管来看,《食品安全法》是食品行业最大的也是最基本的划分方式。《国民经济行业分类》(GB/T4754-2008)国家标准及《国民经济行业分类注释》是我国技术法规的重要组成部分,该标准自实施以来,多次指导全国经济普查,并取得巨大成果,它对国民经济行业进行科学、准确地认定,体现了该标准的科学性和系统性,目前没有任何一部技术法规可以替代。《食品安全法》与《国民经济行业分类》国家标准及《国民经济行业分类注释》构成了对食品行业分类划分的技术法规体系,是生产、流通、餐饮领域监管界限划分的法定依据。
生产与流通的划分
《国民经济行业分类》国家标准及《国民经济行业分类注释》第一部分行业分类的有关概念和原则中第四项国民经济行业的划分原则(二)行业分类的基本单位中规定:国民经济行业分类最理想的基本单位是产业活动单位。从理论上讲,所选择单位类型的经济活动越单一(同质性强),越适合采用小类划分行业;反之,则适合采用中类、大类或门类划分行业。国民经济行业分类是以产业活动基本单位作为行业划分的基本单元,而不是以产业活动基本单位内部不同的经济活动作为行业划分的基本单元。正因为某些监管部门的片面理解与做法,把产业活动基本单位内部不同经济活动作为监管界限划分,造成目前有些混乱的局面。
1.生产领域是指创造物质财富的领域。从《国民经济行业分类注释》第一部分行业分类的有关概念和原则第五项判别单位行业性质的若干原则的纵向一体化原则,可以看出单纯的食品生产企业的经济活动方式较为单一,就是生产,把自己生产的产品主要销售给流通领域的企业,而不是直接把主要的产品销售给最终消费者。这样的食品生产企业毫无疑问是生产领域。
2.流通领域是指以货币为媒介交换商品的领域(通常我们讲的商业)。它连接生产和消费。从《国民经济行业分类注释》第一部分行业分类的有关概念和原则第五项判别单位行业性质的若干原则,可以看出食品经营企业的经济活动方式较为复杂,但总的都是主要面向最终消费者的销售活动。食品经营企业的经济活动方式有以下两种:
(1)单一的食品商品销售的经营活动,即食品产品从食品生产企业买来后,直接卖给消费者,自己不进行任何的再加工或包装。这类企业经济活动单一容易区分,即划归流通领域。
(2)食品生产加工、销售、餐饮一体,主要面向最终消费者的经营活动。这种企业的经济活动方式较为复杂,表面上看难以判别它属于哪个领域。这里以浙江省三门县比尔奇休闲饼屋为例,它的工商营业执照核准其主营:中、西糕点。其经济活动方式:各类中、西式糕点生产加工、零售,以及为中西式糕点营销服务的配套餐饮,该店的生产加工出来的各类糕点和餐饮主要直接零售给到其店消费的最终消费者。根据《国民经济行业分类》国家标准及《国民经济行业分类注释》第一部分行业分类的有关概念和原则第五项判别单位行业性质的若干原则中,纵向一体化原则:当单位从事两种以上的经济活动,且上一阶段活动的产出,为下一阶段活动的投入,则单位的活动为纵向一体化活动。纵向一体化活动分为两种情况:一种是单纯纵向一体化活动,即某一活动的产出仅为另一活动的投入;另一种是混合纵向一体化活动,即前一活动的产出是后一活动的投入,同时前一活动还对外提供产品或服务。行业判断方法:单纯纵向一体化活动按照最终活动判断行业类别;混合纵向一体化活动先按照增加值的份额判断主要活动,再以主要活动确定行业。根据纵向一体化原则,比尔奇休闲饼屋生产加工糕点活动是其店为销售活动的投入;该店餐饮服务活动主要也是为其中西糕点销售活动配套投入。通过分析我们可以得到比尔奇休闲饼屋经营活动的行业划归应属于流通领域。这与《国民经济行业分类》国家标准及《国民经济行业分类注释》中6522糕点、面包零售(后店加工生产,前店销售,同时提供餐饮服务的面包店、糕点店)属于零售业的划归是一致的。
根据纵向一体化原则主要面向最终消费者的食品企业及小作坊,如前店后厂、现做现卖、自产自销,它们所属的领域都应划归到流通领域的零售业。
初加工与深加工的划分
《国民经济行业分类》国家标准及《国民经济行业分类注释》中0512农产品初加工服务:是指由农民家庭兼营或收购单位对收获的各种农产品(包括纺织纤维原料)进行去籽、净化、分类、晒干、剥皮、沤软或大批包装以提供初级市场的服务活动,以及其他农产品的初加工活动。
从初加工定义我们可以看到食用初级农产品的初加工,其加工的结果,对其食用初级农产品本质特性没有改变,改变的是农产品的物理状态,如食用农产品净化、修整、晒干、剥皮、冷却,鲜鱼冷冻保鲜,羊毛去杂质等。从食用初级农产品加工的过程来看,没有食品深加工所使用的其它原辅材料及食用食品添加剂,并经过一定的生产加工过程的要求。
深加工指已经形成的商品在原有基础上进行的再次制造,使其更具价值的目的。食品产品深加工是在食用初级农产品的初加工基础上进行再加工,这个深加工实质上就是食品工业加工与制造,食用初级农产品只是食品工业加工与制造的原辅材料。食品工业加工与制造就是将食用原辅料(包括:食用初级农产品)及食用添加剂经过一定的生产工艺流程后,把产品生产出来。经过深加工后原食用初级农产品的特性、特征、特点发生了变化。因此,食用初级农产品初加工与深加工是农业与食品工业行业划分的界限。
通过以上分析可以看到:(1)《食品安全法》与《国民经济行业分类》国家标准及《国民经济行业分类注释》是食品行业分类划分的技术法规体系,是食品监管界限划分的法定依据。如果否定《国民经济行业分类》国家标准对食品行业分类的指导作用,必然会造成食品行业监管局面的混乱。(2)从食品产业链全过程看《农产品质量安全法》对食用初级农产品调整的范围至初加工结束,并成为商品为止。《食品安全法》调整的范围从食品深加工过程开始到消费者消费为止。由于食用农产品是食品工业的原辅材料,《食品安全法》第二十二条规定食用农产品质量安全标准受其调整,这是国家统一食品质量安全的重要举措。
(作者单位:浙江省三门县质量技术监督局)