产品质量监督管辖权的正确用法

    [案 情]

   在今年农资产品专项检查行动中，福建省W市A县质监局执法人员分别对甲、乙、丙三家农资经销店进行监督检查，并对他们所销售的由W市B县丁化肥厂生产的同种规格的复混肥料（氮磷钾有效养份含量标示值为≥25％）进行抽样送检，经W市产品质量监督检验所检验，结果全部不合格（氮磷钾含量实测值分别为24.3％、23.8％和23.6％）。于是，A县质监局分别对甲、乙、丙三家农资经销店进行立案调查，经查，甲、乙、丙三家农资经销店对检验结果无异议，而丁化肥厂也承认受检复混肥料是该厂生产的产品，认同检验结果，且不要求复检，同时向A县质监局表示愿意替甲、乙、丙三家农资经销店承担法律责任，接受行政处罚；另外，执法人员查明甲、乙、丙三家农资经销店销售不合格复混肥料的数量分别为5吨、6吨和10吨，至立案调查时均已全部售出，货值金额分别为10000元、12000元和20000元，合计42000元，违法所得分别为500元、600元和1000元，合计2100元。

   案件经A县质监局案审会审理讨论，认为既然丁化肥厂愿意替甲、乙、丙三家农资经销店承担销售不合格复混肥料的法律责任并同意接受处罚，那么，本案可以不再追究甲、乙、丙三家农资经销店的法律责任，而是可以直接追究丁化肥厂生产不合格复混肥料的法律责任并予以行政处罚。于是，A县质监局依据《产品质量法》第五十条规定，对丁化肥厂作出了如下行政处罚：责令停止生产不合格复混肥料，没收违法所得2100元，处货值金额一倍的罚款计42000元，罚没款合计44100元。

    [分 析]

   笔者认为，A县质监局对丁化肥厂作出的上述行政处罚是错误的，主要问题是越权管辖，即违反了行政处罚一般管辖原则的规定，现作如下具体分析。

   《行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”该条是关于行政处罚一般管辖原则的规定，所谓行政处罚的管辖，是指行政机关或者法律、法规授权的组织，实施行政处罚权限的划分和分工。行政处罚管辖权一经确立，行政机关或法定组织对于管辖范围内的处罚事件应当恪尽职守，认真处理，不得互相推诿、放纵违法行为；同时，对于不属于管辖范围内的事情也不得越权处罚。行政处罚的管辖包括地域管辖、职务管辖和级别管辖，地域管辖又称区域管辖，是拥有行政处罚权的机关按地域划分处罚权的分工。根据《行政处罚法》第二十条的规定，确定行政处罚地域管辖的一般原则是以违法行为发生地为原则的，即某一违法行为如果发生在A县，则只能由A县具有管辖权的行政执法机关或者其上级机关依法处理，而A县以外的行政执法机关没有管辖权。比如说，某一违法行为发生在F省W市A县，那么，对该违法行为拥有管辖权的行政执法机关是A县或者W市、F省的某一行政机关，而F省W市的B县、C县等其他县级行政机关以及F省除W市以外的其他市级行政机关，对该违法行为均不享有管辖权。之所以这样，一是因为行政处罚以违法行为的存在为基础，由违法行为发生地的机关管辖，便于处罚机关弄清违法行为的事实和性质；二是有利于制止或防止危害结果的发生，因为在违法行为人实施违法行为时即可进行追究。

   根据本案情况，丁化肥厂生产不合格复混肥料的违法行为发生地是在B县，按照上述地域管辖原则的规定，由于丁化肥厂不在A县辖区，且其生产行为也不发生在A县而是在B县，所以，丁化肥厂违法生产行为不能由A县质监局，而应当由B县质监局进行立案查处，A县质监局以丁化肥厂愿意承担销售不合格复混肥料法律责任为由而对其进行行政处罚，显然是错误的，这明显违反了行政处罚地域管辖原则，这是其一；其二、A县质监局在流通领城对甲、乙、丙三家农资经销店进行产品质量监督检查，其行为属越权执法。这是因为，《中共福建省委机构编制委员会办公室关于调整流通领域商品质量监督管理职能分工的通知》（以下简称《职能分工的通知》）明确规定：“根据《国务院办公厅关于印发国家工商行政管理总局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》精神，经省委编委会议研究，同意将原由质量技术监督部门承担的流通领域商品质量监督管理的职能划给工商行政管理部门，划转后，工商行政管理部门和质量技术监督部门的职能分工为：工商行政管理部门负责流通领域的商品质量监督管理，质量技术监督部门负责生产领域的产品质量监督管理。根据国家有关法律法规规定，流通领城中特种设备、棉花、茧丝、麻类纤维及其制品，计量、生产许可证和产品认证的监督管理职能，仍由质量技术监督部门承担。”按照上述《职能分工的通知》要求，质监部门对产品质量监督管理的权限，只在生产领域方面，而对流通领域的商品质量则无监督管理权，因此，在本案中A县质监局在流通领城对甲、乙、丙三家农资经销店销售的复混肥料进行质量监督检查并予以立案调查的行为，不符合《职能分工的通知》精神，属超越管理权限的越权执法行为，是不正确地行使执法权的表现。

    [启 示]

   从以上分析我们可以得出有益启示，第一、质监部门在产品质量监督管理问题上，应当依法正确行使职权，既不能不作为而放纵违法行为，也不能乱作为而越权执法，尤其是在流通领域的商品质量监督管理问题方面，质监部门不应再行使管辖权，而应当将主要精力放在生产领域的产品质量监督管理上，切不可耕了人家的田而荒了自家的地。如果质监部门仍在流通领域行使商品质量监督管理权（特种设备、棉花、茧丝、麻类纤维及其制品，计量、生产许可证和产品认证除外），而一旦引起行政相对人提起行政复议或行政诉讼，质监部门将不可避免地面临行政处罚被上级撤销或者被法院判败诉的后果，这不能不引起我们高度重视；第二、质监部门尤其是市、县两级应当严格遵守行政处罚地域管辖“以违法行为发生地”的原则规定，切不可超越管辖地域而越权执法。

    （作者单位：福建省漳州市质监局 华安县质监局）