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质监部门提升行政执法能力的思考

2010-01-29 10:38:27 中国质量新闻网

   在新形势、新任务、新要求下,为认真落实科学发展观,全面推进国务院质量和安全年活动,作为质监部门要积极探索一套以依法执法、文明执法、科学执法为先导的高效行政执法机制,为实现保发展、保民生、保稳定的战略目标保驾护航。

    执法工作现状

   为掌握浙江省金华市质监部门行政执法情况,我们结合质量和安全年活动的要求,今年年初组织了2个检查组,采取“七查三听”的方法,对10个县(市、区)局、2个技术机构和稽查支队的依法行政和行政执法责任制工作进行了专项监督检查,掌握了第一手资料,情况如下:

   1.行政执法打假机制基本形成。为进一步推动全市行政执法打假工作,推动市政府重组打假治劣领导小组成员,重新确定打假治劣领导小组联络员名单,修订完善打假治劣领导小组办公室等工作制度,召开了市打假治劣领导小组会议和联络员工作会议,明确了2009年度全市执法打假工作计划和重点,以打假领导小组办公室为平台,由政府主导、质监牵头、部门联合的执法打假机制基本形成。

   2.行政执法与刑事司法联动平台初步构建。加强与公检法机关的工作联系,畅通信息沟通渠道,建立疑难复杂案件咨询介入等机制。建立公安驻质监联络室,提前介入大案要案。召开了公检法办案专家座谈会,对一些执法疑难案件进行分析。邀请了金华市检察院和市中级法院领导,就预防职务犯罪和行政机关如何依法行政、规范行政程序等内容进行工作交流,初步搭建了行政执法与刑事司法联动工作平台。

   3.行政执法水平进一步提高。针对造假行为隐蔽化、科技化的特点,不定期召开案件分析会,对特殊的案例进行分析,鼓励执法人员努力学习法律法规,运用科技手段,提高法律法规应用水平和技术执法的实践水平,提高办案能力。做到及时关注社会热点产品,运用快速检测设备和手段开展技术执法,对石油、建材、化妆品等领域进行了针对性的专项执法行动。利用商品条码无线实时查询系统等现代信息交换平台有效获取假冒、伪造条码的案源,提高了执法打假工作的针对性和有效性。制订了行政执法人员公开承诺书,在规范、阳光、高效和清廉四个方面向企业、乡镇(街道)作出了公开承诺,首创廉洁自律监督卡制度,通过登记“廉洁自律监督卡”这一工作程序,对检查(调查)执法活动的各环节实施全程监督,把执法人员纳入日常管理和监督中,使执法人员的执法活动随时随地置于群众、社会和组织的监督中,增强了监督的有效性,展现了质监部门行政执法的良好形象。

    问题剖析

   在执法专项监督检查中,我们也发现一些问题。一是重实体轻程序。少数单位承办案件立案审批不及时、超期办案未履行延期报批手续、大要案未按照层级审核规定上报,程序上存在告知和听证程序混淆等问题。二是证据缺乏。部分单位在收集证据时对主要证据的合法性审查不够严密,如:对出具鉴定(检验)报告的主体资质未进行审查,导致案件的违法事实不能成立,无法作出决定;主要证据欠缺相应的旁证固定,如:涉案物品的货值仅凭当事人在调查笔录中的陈述来认定;证据提取单使用不规范,文书上未规定标明提取时间、地点、证明内容等。三是执法欠规范。在自由裁量权的行使上,存在倚重倚轻、处罚不到位的现象。在执法过程中存在态度僵硬、手段单一的现象。有的单位在执法过程中受经济利益趋动,存在重打击、轻扶持等问题,有时没有严格按照法定要求,对法律赋予当事人、行政相对人的合法权益重视不够,保障不力。四是执法机制不健全。机构设置仍然存在职能交叉问题,不能很好地解决统分结合的矛盾;人员培训的内容和方式滞后;执法责任制虽有明确的责任追究机制,但激励机制明显不足;装备落后,办案经费支出困难等。

   我们对全市质监系统在行政执法中存在的问题进行深入的剖析,认为影响和制约质监部门执法的主要因素有以下4点:

   (一)理念不够新。在新形势下,转变行政执法理念很重要,可是少数执法人员尚未真正树立行政执法为经济社会发展和人民生命健康安全保驾护航的理念。而仅仅是把自己当作一名执法人员,没有把自己先看成是一名服务企业、服务社会、服务人民的国家行政工作人员。在认识上,不能从经济社会发展的全局出发,没有站在科学发展的角度来对待企业出现的各种各样问题,往往局限于完成执法任务的部门利益上。在具体的执法活动中,多的是处罚,少的是引导、规范及解决企业现实存在的问题。

   (二)素质不很高。部分单位执法人员平时不注重学习,有关法律法规不熟悉,业务不精通,对已经流出厂门、流向市场的不合格产品的危害性认识不足,没有及时地阻止该类产品在市场流通,而存在怕麻烦、怕费事、怕人情、怕出错的消极畏难情绪,往往是以罚款到位作为结案的唯一要求,而没有真正起到打假促经济保安全的目的。

   (三)手段不够强。一些法律法规滞后,在现行的许多质监法律法规中,有执法力度和强制措施的甚少,可操作性不强,导致了质监行政执法依据不足、手段不硬。而系统内很多执法人员没有系统涉及过行政执法综合知识,执法技巧不娴熟,技术执法手段不先进,缺少必要的查账、取证等执法手段,从而难以达到理想的执法效果。

   (四)成效不显著。在地方政府保护民营经济的大气候环境影响下,政府下发了文件,在行政执法工作中设置了一些批准程序,这些政策在一定程度上是防止了一些部门不依法行政,但在一定程度上影响了行政执法的工作效率和有效性。

    建议与对策

   质监部门如何正确处理宏观管理服务与微观监管执法的关系,我们认为要进一步转变理念、创新方法、强化机制,做到监管与服务并重,执法打假与扶优扶强齐抓,有效促进质监部门的执法形象建设和树立执法权威,更好地体现“立党为公、执法为民”的宗旨。

    (一)转变理念,强化宗旨意识

   作为行政机关的执法人员,必须坚持“依法执法、文明执法、科学执法”,全力维护人民群众的根本利益,这是党和人民对质监工作的根本要求,是推进依法治国战略实施和政治文明建设的必然要求。要从提高思想认识入手,努力增强“三种意识”:一是增强责任意识。要充分认识坚持执法为民既是质监部门承担的职责任务所决定的,又是时代发展的大势所趋,既是质监工作跨越发展的内在要求,又是人民群众意愿的重要体现。要担负起质监工作的神圣使命,切实履行责任,用好手中权力,创造良好的执法环境,确保执法工作有序开展。二是增强执法意识。质监部门作为行政执法部门,执法人员要转变思想观念,克服特权思想,增强执法意识和法制观念,严格依法行政,依法监督,依法履行职权,为企业公平竞争健康有序发展和消费者合法权益的维护创造有利条件。三是增强服务意识。在全面建设小康社会的历史进程中,质监棵偶仁侵苯硬斡氲慕ㄉ枵撸侵С纸ㄉ璧姆裾摺T谥捶ü讨校怀銮炕褚馐叮拿鳌⒅鞫⒛托摹⑷惹榉瘢宰栽阜竦乃枷肴鲜独粗傅贾捶ǎ醚细竦闹捶ā⒖蒲У闹捶ɡ词迪址瘛?

    (二)加强法制,依法行使职能

   质监部门作为行政执法的主体,必须做到依法行政,文明执法。要做到依法行政,有法可依,违法必究就必须进一步完善本系统法律法规体系。制定和完善执法和管理规章制度;建立健全行政执法监督制约机制,提高执法人员行政业务素质,强化行政执法监督检查,确保行政执法工作高质量、高效率地运行。针对目前在执法过程中常常会遇到法律法规的边缘问题,执法部门执法权交叉的情况,处理这些权力交叉问题的时候,要明确关系,依法而为,执法过程遇到自己管辖范围以外的又关乎到执法结果和质量的情况要做好协调工作,明确权力范围,处理好与各个部门之间的关系。要建立重大事项报告制度,对在执法过程中存在的职能交叉或边界模糊等情况要及时向地方党委政府汇报,争取理解和支持。

    (三)标本兼治,规范执法工作

   质监部门要从提升产品质量安全水平,充分履行管理和执法双重职能,让人民群众满意出发,切实做到依法执法、文明执法、科学执法,切实解决群众反映强烈的产品质量、食品监管、特种设备安全等难点问题。

    1.依法执法必须遵循“五原则”

   一是合法执法原则,解决执法的合法性问题。我们在行使任何执法权力时,都必须取得法律的授权,符合法律的规定。合法执法要求我们摒弃人治思维和习惯,树立法律的权威和依法办事的观念。

   二是程序正当原则,解决执法的程序规范性问题。严格按照法律法规规定的步骤、方式、方法、顺序、时限等规则进行,保障当事人和利害关系人的知情权、参与权和救济权。程序正当的最基本要求是任何人都不能做自己案件的裁判员,即行政决定的作出者应当是中立、公正、不偏不倚。

   三是高效便民原则,解决执法的服务性问题。实施行政执法活动,应当遵守法定时限,提高办事效率,提供优质服务,方便公民、法人和其他组织。应通过行政程序规则保障行政权的正常高速运转。

   四是诚实守信原则,解决执法的公正性问题。诚实守信既是道德准则,也是最基本的法律义务,我们公布的信息应当全面、准确、真实,不得随意撤销、变更已经生效的处罚决定。依法需要撤回或者变更行政决定的,应当依照法定权限和程序进行。

   五是权责一致原则,解决执法的责任性问题。我们的权力与责任应当保持一致,这是法治国家和法治社会的重要标志。

    2.文明执法必须确保“五和谐”

   一是要确保行政执法人员和行政相对人的心理和谐。一方面要积极引导执法人员搞好心理调节,通过集中学习教育,帮助大家加强思想修养,树立正确的人生观、价值观和世界观。另一方面,要通过教育、引导、规范等形式,促进行政相对人搞好心理调节,化解影响社会和谐的突出矛盾,配合质监执法工作,减少摩擦和对抗,与行政执法人员建立起良好的和谐关系。

   二是要确保行政执法部门的内部和谐。加强系统内部处室之间、局与局之间及与其他执法部门的沟通和协作,做到相关案件及时发现、及时移交、通报、协查及信息查询、获取指令等工作。

   三是确保行政执法环境的社会和谐。要加大本系统业务及相关法律法规的宣传力度。使广大群众及各部门对我们工作增加了解,提高参与力度,关心和支持质监工作。同时,可根据案件的实际情况,通过联合执法或通过下达交办书等方式,最大限度地减少行政干预,为质监行政执法营造一个良好的工作环境。

   四是确保行政执法过程的文明和谐。坚持执法人员执法时一律持证上岗、亮证执法,要礼貌待人、举止端庄、行为合适、语言文明,认真听取当事人的陈述和辩护,公正、合法制作现场检查笔录、调查笔录等文书,并按照要求限时送达法律文书。实行执法依据公开、办案程序公开、办案结果公开。案件完结后还要注重案件回访,听取行政相对人的意见和建议,做到心服口服。

   五是确保行政执法队伍的团结和谐。坚持文明执法促进社会和谐关键就是要抓好行政执法队伍建设,要通过“十不准”和“三无三铁三严禁”学习教育整顿活动,引导广大执法人员牢固树立宗旨的意识,从而确保执法人员不折不扣地执行党的路线、方针、政策,在工作实践中积极捍卫法律的尊严,保证法律、法规的正确实施,严格依法办案。

    3.科学执法必须注重“五要求”

   一是要求全面落实首查告知整改制度,实现“四个转变”。对不涉及人身安全、财产安全的轻微违法实行首查告知整改制度,我们要逐步实现“四个转变”:实现由刚性监管向柔性帮扶转变,突出企业帮扶;实现由事后查处向事前介入转变,做到早警示、早处理;实现由固有模式向透明模式转变,做到政务公开;实现由单兵作战向多方联动转变,整合执法资源。

   二是要求推行说理式执法,充分尊重当事人的知情权。要增强执法文书的鲜明性,侧重对当事人提出的事实、理由和证据不采纳原因和理由的说明;要体现执法文书的说理性。强调说理式行政执法文书必须说清“三理”,讲清认定违法事实的事理;讲清适用法律的法理;讲清处罚裁量的情理;要突出执法文书的针对性。按照换位思考的方法,针对不同的意见、不同的案件说清事理;针对不同案件的社会违害程度、拟处罚的幅度和自由裁量的标准说清“罚理”,做到法与情兼顾,事理、法理和情理的有机统一,使当事人能够舒畅地接受行政处罚。

   三是要求研究分析执法规律,提高执法科学化水平。要深入调研、科学分析,及时掌握制售假冒伪劣动向,有效地开展执法活动。面对当前违法分子违法手段先进隐蔽、方式多种多样的现状,要在完善12365投诉举报制度,发挥“打假协作网”作用的基础上,充分利用质监部门的技术优势,积极开展技术执法活动。可尝试进行对现场快速检测方法的学习和应用;积极参加技术执法经验交流活动,及时获取技术执法经验和信息;加强稽查人员技术执法培训,提升能力水平;组织进行执法现场演练,掌握技术执法的要点。

   四是要求严格贯彻执行《长三角自由裁量权规则》,努力提高执法公信力。为做到合理裁量,要坚持公平公正、宽严相济原则,依据《长三角自由裁量权规则》合理运用法律赋予的权限。运用科学发展观合理把握裁量尺度,可以主动邀请人大、政协、公、检、法等部门、行风评议员参加到执法过程中来,帮助监督案件的审理过程中是否存在不科学执法现象,有效解决执法过程中存在的随意性问题,切实达到合法、合理、合情的规范执法效果。

   五是建立健全应急预案,切实做到科学处置。要从一切可能要发生的想象中去工作,去探索,一旦遇到重大案件的发生和接到重要案情,第一时间就要正确的判断和启动应急方案,及时有效地处理好与行政相对人或民众之间发生的矛盾纠纷,使矛盾和事态降低到最底程度、最小范围,尽量做到不出事或少出事,不断提高执法能力。

    (作者单位:浙江省金华市质量技术监督局)

   

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