把握食品质量安全监管的关键点

     《中华人民共和国食品安全法》及实施细则和实施条例分别于2009年6月1日和7月20日颁布实施。质监系统作为食品安全监督管理主要职能部门之一，必须加强学习、研究，并有效贯彻实施。

   按照《食品安全法》赋予质监系统的职责，结合现有实际条件，当前，基层质监部门建立和完善食品质量安全监管工作思路的关键点（也是基本点）就是：构建一个平台、建立九个监管机制和完善十四类工作制度，研究解决十二个基本问题、推进并落实八项工作。

    以政府为主体，构建食品安全综合信息平台

   依托于现代科学信息手段，全面构建面向全社会的食品安全综合信息平台，提高食品安全监管工作的针对性和有效性。

    以区域为分段，探索并建立九大食品安全监管机制

   九大食品安全监管机制即：食品安全应急管理和处置机制；食品安全风险评估、预警及联动机制；食品质量安全信息管理机制；食品安全行政区域综合监管机制；食品安全风险分类监管机制；管理、检测、执法共同联动的运行机制；食品安全社会化教育培训及监督机制；食品安全投诉、举报及应答机制；食品安全监管考核机制。

    以职能为依据，建立和完善十四种基本工作制度

   十四种基本工作制度即：以落实政府负总责的属地化食品安全联席会议制度及属地化打假治劣责任制度；以明晰职能划分的食品安全责任制及责任追究制度；以企业经理负责制和食品安全监督员（质量安全主任）为基本的食品企业安全监督控制制度；以突出关键控制点、实现生产全过程监控的企业原材料追溯与产品跟踪及登记制度；企业食品添加剂使用登记和备案制度；食品安全出厂批批检验制度；以对缺陷或不合格产品的召回与撤回制度；以强化监管与服务的食品企业诚信档案制度；按食品质量分级、分类的日常监管制度；对重点食品企业生产流程关键控制点的控制检查制度；对食品企业监督检查、检测、抽查情况通报制度；行业性、区域性及个别性问题课题研究制度；重大食品安全事故报告及通报制度；食品小作坊监管工作制度。

   以《食品安全法》为重点，研究并解决好十二个基本问题

   一是监管职能问题，《食品安全法》以分段管理、无缝衔接、全程监管、确保安全为原则，明晰了各职能部门的职责，质监部门必须弄清楚“干什么”和“怎么干”，重点研究解决两个问题：第一是如何高效履行食品生产（加工）环节的监管职能。第二是如何主动处置与相关职能部门的职能衔接点。处置监管衔接点的基本原则、方法和要求必须明确，做到不缺位、不越位、不错位！

   二是行政执法问题。《食品安全法》突出了执法主体的行为规范和以人为本、可持续发展的科学监管理念。这就要求执法部门必须按照法定权限和程序履行执法职能，在行政执法过程中必须服务至上、客观公正、依法执法。

   三是服从地方政府领导问题。《食品安全法》规定上级政府所属部门在下级行政区域设置的机构应当在所在地人民政府的统一组织、协调下，依法做好食品安全监管工作。这就要求垂管部门在主动履行职责的同时，自觉接受地方政府统一领导，当好参谋助手，积极发挥监管作用，真正形成“为——位——威”的良性循环。

   四是检验机构能力建设问题。一方面，支持或协助政府实现对食品安全工作负总责、督促企业落实第一责任，并随时接受企业的委托检验，实现客观公正、科学权威，就必须注重加强政府法定检验机构的能力建设，另一方面，及时、准确、有效地对产品进行批批监督检验，就必须强化食品企业检验室的能力建设。二者不可缺一。另外《食品安全法》规定对食品抽样检验要购买样品，检验不收取任何费用，并明确规定了检验机构和检验人员的责任，诸如提高产品检验覆盖率的检验费用、有效规避检验风险和积极应对具有法定资质第三方检验机构的竞争等都需要我们认真研究。

   五是许可能力建设问题。《食品安全法》规定县级以上行政主管部门有权对分管环节的生产进行许可。这就要求市、县（区）基层质监部门必须加强许可能力建设，尽快培养和集聚行政许可人才，并建立科学、规范的许可制度和程序，以便一旦授权进行食品生产行政许可，能够确实把好行政审批关。

   六是食品安全标准制定和公布的职能转移问题。《食品安全法》第二十七条规定，食品安全标准由卫生行政部门制定和公布，国务院标准化行政部门提供标准编号。食品安全标准制定和公布职能的转移，必将对生产（加工）环节的标准备案、标准制（修）订和依据标准实施监督管理等产生深刻影响，应该引起我们的认真思考和高度关注。

   七是投诉举报移交问题。《食品安全法》规定，对接到的咨询、投诉、举报，不属于本部门职责的，要以书面形式移交到有关部门。作为生产环节的监管部门，对法律的这一规定要高度重视，既要对人民利益高度负责，又要防止因处理移交不规范而承担行政或法律责任。

   八是食品小作坊监管问题。《食品安全法》明确了对小作坊的监管要求，但并未明确具体监管部门。具体职责交由省、自治区、直辖市人大常委会制定和明确。因此，在小作坊监管职责明确之前，质监部门应按照既定方针继续抓好小作坊监督管理，防止监管力度下降。对证照齐全的小企业重点是强制性批批检验、检验室计量检定、生产原始记录与登记（包括原材料及添加剂的进货与使用、产品的检验与流向等）、质量咨询和技术服务，而对无证照食品小作坊则要在帮扶无效的情况下，以属地责任为基点，依靠当地政府的综合力量予以坚决取缔。

   九是食品安全风险监测和评估问题。《食品安全法》明确了食品安全风险监测和评估职责由卫生部门承担，同时也规定了卫生部门对食品安全监测评估的依据由各个监管部门提供，卫生部门依据获得的信息和资料进行评估，必要时向全国发布食品安全预警信息。因此，质监部门必须解决三个问题：首先是如何及时发现倾向性问题（即对食品生产领域的食品安全风险监测和评估问题），并在实施内部预警的同时，及时上报，以免影响全局性预警或导致重大食品安全事故；其次是如何主动、及时地掌握卫生部门发布的预警信息，以采取对应措施，预防生产环节发生重大食品安全事故；最后是对监管过程中发现的一般性事故苗头，如何进行系统内部预警和通报，防止问题扩大。

   十是食品生产经营者的信用档案问题。《食品安全法》把许可证的颁发、日常监督检查结果、违法行为查处等情况记录下来并形成档案，目的是及时发现不良企业，采取措施。这是法律规定的一项新的监管措施，对强化日常监管和建立长效机制有重要作用，应给予足够重视。

   十一是企业第一责任人的责任落实问题。督促食品生产（加工）企业落实第一责任，是监管部门的核心任务，因此，在食品生产（加工）企业内部，建立食品质量安全管理组织机构和运行机制，建立企业经理负责制及食品质量安全监督员（质量安全主任）制度为基础的质量安全监督控制网的同时，要严抓“两口”严把“两关”:一抓进口，把好原料和添加剂入厂关；二抓出口，把好企业出厂产品批批检验关，确保出厂的食品符合食品安全标准要求。

   十二是实施食品召回制度的问题。《食品安全法》明确提出了“国家建立食品召回制度”，食品生产者负责召回，县级以上质监部门负责监督。这就需要研究解决四个问题：1）规范食品召回程序，其包括食品召回计划、启动食品召回、实施食品召回和食品召回完成评价四个主要环节；2）建立完备的食品溯源制度，其关键在于规范的产品标签、完整的原始记录（包括电子版）和专项的跟踪管理；3）在多部门分段监管的情况下，建立召回协调员制度；4）在召回制度的基础上，实施前置撤除制度（注意：召回是政府强制性的行为，而撤除则是企业主动性行为）。

    以现实为基点，有效推进落实八项工作

   一是要把深化普查建档工作向全方位推进，重点是完善小作坊式、前店后厂类食品企业的普查建档工作：1）企业数量、具体位置等分布情况和产品种类及流向、原材料（包括添加剂）使用等基本生产情况；2）运用计算机进行分类管理、动态监管。

   二是要把监督检验工作向提高有效性方向推进，重点是在加强政府检验机构全面建设和服务的同时，规范企业特别是中小型企业检验室的建设（包括制度、程序、方法及登记等），真正落实食品强制性出厂批批检验。

   三是要把市场准入工作向严格认证把关、严格证后监管方向推进，重点要加强对已获证企业的日常监管，特别是企业生产情况变化的动态监管。

   四是要把巡查工作向发现问题方向推进，重点是突出关键控制点、规范检查程序和提高巡查人员素质。

   五是要把回访工作向从严查处食品违法行为方向推进，重点推动地方各级政府（特别是街镇、村社、居委会等基层政府组织）落实食品监管责任制，力争做到早发现、早处置、早预防。

   六是要把落实企业主体责任向制度规范化和具体明晰化方向推进，重点是建立并完善以企业经理和食品质量监督员（质量安全主任）制度、原材料及添加剂进货、使用登记制度和产品出厂批批检验、跟踪溯源制度为主要内容的企业质量自律监督制度和以食品安全承诺为主要内容的企业自我声明制度，将企业向建立健全诚信体系方向推进。

   七是要把整治、打击、规范工作向从严查处食品违法行为与指导帮扶中小企业、推进名牌战略相结合方向推进，重点从严查处一批无证违规生产企业，大力表彰一批优质食品、优良品牌和优秀企业，督促帮扶一批证照齐全的中小型企业。

   八是要把食品监管队伍建设向专业化方向推进。在科学规范监督程序、不断采用先进技术设备和手段的同时，加强对现有监管人员有针对性的教育培训和对未来食品监管人员的培养储备，科学制定并有效运行“四大机制”（即轮岗交流机制、人才评价机制、激励创新机制、教育培训机制），不断提高政治素质、责任意识、专业知识水平和监管技能。

   有效实施《食品安全法》，建立完整系统的食品安全保障体系，在现实中，将会受到内外种种因素的影响和其他条件的制约，因此，在现有基础上，应该有计划、有步骤地组织研究实施，在全面推进的同时，可以考虑选择在一二个重点方面有所突破。关键是要结合实际，在解决当前食品安全存在的区域性、隐患性突出问题方面取得实效，食品安全保障体系建设必须只争朝夕。

    （作者单位：广东省广州市萝岗区质量技术监督局）