无法定事由超过时限的行政处罚应当予以撤销

    [案情]

    2007年4月10日，某县质监局对某超市销售不合格牛奶的行为进行立案调查，在调查询问后，直到2008年4月15日才向该相对人送达处罚告知书。相对人以超过时限作出行政处罚，程序错误为由向市级质监部门提起行政复议。市级复议机关认为某县质监局虽然无法定事由超时限处理，表现出行政行为一定程度的随意性，但据此撤销该县质监局的裁决，则势必造成行政机关因迟延处理，即丧失再对该违法行为予以处理的可能，与法律规定相悖。因此，复议结果为维持原处罚决定。

    相对人不服该复议决定，遂向人民法院提起行政诉讼，人民法院经审理认定：在案件处理期间，没有任何不可抗力迫使被告查处中断的情形，被告也没有依法向上级申请延长案件办理时间，表现出行政执法的随意性，违反《技术监督行政案件办理程序的规定》第三十七条关于质量技术监督行政处罚案件办理期限的规定，依据《行政诉讼法》第五十四条第二项第五款的规定，判决撤销被告对原告做出的行政处罚决定。

    [评析]

    一、超时限作出的行政处罚是典型的程序违法。

    行政程序是指由行政行为的方式、步骤和时间、顺序所构成的行为过程。为了规范行政权力的运作，防止行政主体滥用权力，保护相对人的合法权益，必须建立一套法定的、科学的程序规则。从一定意义上讲，依法行政主要是依法定程序行政。违反法定程序，也是一种违法行政行为。期限是行政程序的基本组成要素。随着立法的严密，法律对行政机关作出或完成一个行政行为提出了明确的时间上的要求，以期提高行政效率，充分保障行政管理相对人的权益，这就是期限，即法律所规定的行政机关作出或完成某一个行政行为的时间限制。违反法定期限的行政行为属于典型的程序违法，依据《行政复议法》第二十八条第一款第(三)项明确规定：具体行政行为违反法定程序的，应当决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法。依据《行政诉讼法》第五十四条第二款第三项的规定，应当判决撤销或部分撤销。

    二、违反规章或其他规范性文件甚至自己制定的内部规范中的程序规则构成程序违法。

    行政规范性文件因制定主体混乱，形式不规范等原因，有学者主张其只具有自律功能，应排除在法定程序范围之外。然而多数学者认为，我国规范性文件制定主体广泛，数量众多，对人们的行为发挥着直接的规范作用，实际具有约束力。如果其他规范性文件中有为行政机关设定程序义务、体现程序公正的规定，那么对保护公民权利和提高行政机关程序观念有着重要作用。并且从信赖保护原则的要求出发，行政机关自己做出了承诺、规定了行为的规程，就应当遵守。而且我国《行政诉讼法》第五十三条规定：“人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。”而最高人民法院在《适用〈行政诉讼法〉若干问题的司法解释》第六十二条也规定，人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的其他规范性文件。只要是不违反法律、法规的规章和规范性文件，其效力都得到人民法院的承认。因此，行政机关违反规章或其他规范性文件甚至自己制定的内部规范中的程序规则也构成程序违法。而《技术监督行政案件办理程序的规定》在效力程级上，应该属于行政规章的范畴，具有约束力。某县质监局当然不能违反。

    三、超时限作出的行政处罚不予支持是有坚实的法理依据的。

    在理想的法治社会中，整个社会关系主体相互之间有较为明确的法律关系，一旦有促使变更或消灭旧的法律关系或产生新的法律关系的法律行为或事件发生，相关法律程序要及时启动，从而及时确立相互间新的法律关系，这样才能真正维护当事人的合法权益，减少因法律关系不明确、相互关系不确定而给当事人和社会造成的损失，也才能保证市场经济秩序和社会公共秩序的稳定高效运转。基于相同的理由，行政主体对已经查明的违法行为更应该及时做出裁决，明确新的法律关系，这才和《行政处罚法》有关时限规定的立法目的相符合，这也是现代法治的内在要求。在本案中，对原告的违法行为被告应当依据《技术监督行政案件办理程序的规定》的期限内完成。而被告在查明原告的违法事实后，长期不做任何表示，使原告与被告县质监局形成了某种形式上不确定、但事实上存在的一种准法律关系。实际上在长达1年的时间中已经形成了新的稳定的社会管理秩序，从而使2007年4月10日被告对原告的行政处罚失去了原有的法律意义和社会意义，这同我国刑法中不再追溯制度的相关规定具有相同的法律理由。可见，被告无法定事由在相隔1年之后的行政处罚行为——这一严重超时限处理的行政处罚不符合合法行政行为的程序要求，同时也不符合我国《行政处罚法》、《行政复议法》的立法宗旨和立法目的，故可以认定其为违法行政处罚，应依法予以撤销。

    四、程序违法也是滥用职权的一种表现形式。

    法律对行政相对人的权利保护不仅要体现在对行政相对人实体权利的保护，也要体现在对其程序性权利的保护。本案中的行政主体无法定事由超时限处理的行政行为属于滥用职权的一种表现形式，滥用权力的违法行政处罚侵犯了原告的程序性权利，进而侵犯了其实体性权利。行政机关以撤消判决“势必造成行政机关因迟延处理，即丧失再对违法行为予以处理的职权”为由进行答辩，是难以成立的。超时限违法行政的后果必须由违法者自己承担。作为行政执法机关应该进一步提高程序意识，及时有效地处理违法行为，及时修补被破坏的社会秩序，明确相互间新的法律关系，建立新的正常稳定的社会秩序。

    五、行政机关不得以同一事实再次作出行政处罚。

    虽然《行政诉讼法》第五十四条第二款第三项的规定，因程序违法被判决撤销或部分撤销的具体行政行为，行政机关可以重新作出具体行政行为。因为期限（时限）是经过了就不能再回复的，时间是不能倒流的，类似于民法学上的消灭时效，在法定期间内不行使请求权，其权利即归于消灭。行政机关在合法的期限内不履行职权，其处罚权也应归于消灭。若允许行政机关以同一事实再次作出行政处罚，将导致人民法院的撤销判决变得无任何实际意义。既不利于保护相对人的合法权利，也不利于促使行政机关依法行政。

    综上所述，超期限作出的行政处罚违反程序性规定，属于程序违法，应当予以撤销。

    （作者单位：福建省华安县质量技术监督局）