提高食品安全的几种创新监管模式

    随着现代食品生产形势日新月异的发展变化，食品安全监管工作也出现了许多新情况、新问题。面对新的形势，新的任务，要求我们必须用新的眼光审视工作，用新的观念谋划思路，在实践中不断探索工作的新路子，从而推动食品质量安全监管工作的健康发展，怎样通过创新监管模式提高食品安全监管成效，是摆在我们面前的当务之急的课题，笔者认为可以从以下几个方面进行有益的探索。

    模式之一：实行“一网两会三体系”模式

    在现行多机构、分段监管模式下，表现出食品安全信息不畅的弊端。部门之间“各打各的锣，各敲各的鼓”各行其是、各自为政，这种“锣鼓喧天”的阵式并没有形成对食品生产经营单位行政审批许可、主体市场准入、监管动态等信息互通、共享，造成各部门重复建立食品生产经营单位档案或经济户口，增加了行政成本，造成行政管理、法律资源、人力资源、监管资源的分散、浪费，没有形成资源的有效整合。同时，在监督管理的手段上，主要采取的是上门检查式、跟踪走访式、实地查看式等落后管理方法，在一定程度上还没有摆脱眼看、手摸、鼻闻、口尝的传统做法。要从根本上改变这种现象，只有从食品安全监管的机制和体系着手，才能有的放矢。

    “一网两会三体系”:“一网”是指可否由政府统一组建一个专业的食品安全动态监管信息专网，再配合各部门的专业网，形成强大的网络体系，建这个信息专网的最大好处在于其具有无可比拟的权威性、公信力，各监管环节部门的专业网的重要信息全部汇集到政府这个食品安全动态监管信息专网上，既为政府领导决策食品安全监管重大事项提供服务，同时各监管部门之间的信息自然也就形成互通共享。

    “两会”是指由政府商务部门会同相关监管部门积极组建食品行业总会、商务协会，目前有的县级地区只有单门类的食品行业协会，如粮油协会、白酒协会等，没有专业的总的食品行业协会，因此在县级地区组建食品行业总会就非常合适，食品行业总会可以包括28大类525种所有食品在内，要比单门类的行业协会更能发挥协会的作用，同时也更能起到凝聚带动效应，使所有从事食品行业的人士都在这个“大家庭”中相聚，找到“家”的感觉，食品行业总会虽然没有地方一级政府的职权，但它完全可以是我们开展监管工作的“润滑油”、“缓冲剂”，作用发挥好了就是我们工作的有力抓手，其商务协会在处理招商引资、跨地区经济纠纷、跨地区食品质量安全纠纷等事件中也能起到“锦上添花”、“画龙点睛”的作用。

    “三体系”一是指配套立法立规，理顺体制体系。一方面，在新《食品安全法》的基础上，做好配套立法立规，为食品安全监管提供法律体系支撑。对法律法规中重复、分散的食品卫生方面的内容规定进行系统、科学的清理、合并、简化、统一和修改，对不适宜当前食品安全现状的法律法规应予以废止，杜绝“政出多门”的现象。另一方面，理顺监管部门职能，构建高效食品安全监管体系。在政府牵头下，将各监管、执法部门之间同类别、同性质的职能重新理顺归并，构建不交叉、不重复、协调一致的行政监管执法职能机制，监管部门之间、上下之间要建立信息沟通和通报机制，实现信息互联互通和资源共享。

    二是加强行政资源整合，建立食品安全事故应急处理机制。1．成立专门综合管理机构。统一实施对食品生产经营单位的行政许可审批，统一调度各部门对食品生产领域到流通领域“一条龙”监管，统一组织各部门对食品安全事前、事中、事后监管的督导，由此来整合分散在各部门的食品监管执法资源，建立专门的食品监测体系，并及时发布食品安全预警信息，使各执法部门和消费者及时了解食品安全状况。2．建立食品安全事故的快速反应机制。按食品安全监管不同等级，制定相应的监管预案，明确职责权限、责任区分，明确预案启动方式、处置程序，明确事故报告时限、方式和内容等。

    三是创新监管方式，建立全方位食品安全监管体系。1．推行食品生产经营主体分类监管的新模式,即把所有的食品生产经营者，按照经营规模和范围的不同进行分类，依法制定强制执行标准，健全自律制度，明确落实法定义务要求等。2．探索实施食品生产经营备案制度。按照属地管辖原则，强制推行所有上市食品申报备案制度，为食品印一张“身份证”，对上市食品设置编码，一旦食品出现问题，追根究源，也就是食品售后的流向要有可溯源性。3．探索实施食品安全信息化监管。开发建设食品监管信息化专用系统，加强各部门之间食品安全信息征集，建立食品安全公众信息网络，及时发布食品警示信息，让社会民众、消费者及时了解上市食品信息。4．加强食品安全宣传教育，建立广泛的社会监督机制。一方面，借助新闻媒介，与电视、电台、报纸等宣传媒体组建联合宣传教育平台，定期召开食品安全新闻通报会和宣传教育讲座，充分发挥新闻督导作用。同时采取专家访谈、法律咨询、案例评析等形式，开展食品安全知识普及，增强全社会的安全防范意识。另一方面，建立健全食品安全监督网络。以食品监管部门为主体，建立统一调度、疏导结合、密切协作、管理有序的行政监管网；依托乡、村、街道社区组织，建立联动监督网络；依托消费维权组织，建立以消费调查评议、投诉举报、信息警示为手段的维权监督网络；发挥食品生产经营主体、行业组织的作用，建立食品行业自律监督网络。

    模式之二：实行食品安全生产“分层管”模式

    实行“分层管”，就是建立完善市、县、（乡）镇、村（社区）政府的四个层次安全监管机制。

    目前我国的食品安全监管机制是政府牵头并负总责，各监管部门各司其责的形式，地方各级政府是当地食品安全监管的“一把手”，负责食品安全监管的大政方针、宏观决策、总体部署，第一层管理的省辖市级人民政府可经常性组织各监管职能部门的联合执法，大造声势，始终保持食品安全监管的高压态势，每年可与各监管职能部门负责人签订《食品安全监管目标责任书》，此举政府对各监管职能部门的食品安全监管工作的有效性有很大的促进、规范作用，起到了一个很好的“紧箍咒”的作用，监管职能部门在实际工作中以此对政府负相应责任。

    第二层管理的县级人民政府，可重点做好本行政区域内食品安全各环节的基础防范工作，经常召开各监管职能部门的联席会议，互通工作信息与情况，布置必要的检查和督查工作，充分掌握本辖区内食品安全监管的全面而实际的状况，可从科技、教育、文化、社会团体等组织中聘请若干食品安全监管特约监察员，特约监察员可随时向政府反映对食品安全监管的所见所闻及个人意见、批评、建议等，为政府决策食品安全的各项工作谏言献策。

    第三层管理的（乡）镇（街道办事处）过去对食品安全监管是事不关己高高挂起，顶多是上级部门有人检查工作了，陪同检查一下而已，对辖区内的食品生产企业安全状况不能了如指掌，一般（乡）镇（街道办事处）均设置有工业办的机构，在以往工作中，多是搞点招商引资、企业服务等工作，对辖区食品企业安全监管无重点，存在检查无目标的“盲目性”监管的做法，针对此情况可将监管企业、工作责任逐一细化到个人，所有企业实行“定向式”监管，这样的管理就从基层堵住了漏洞。

    第四层管理的村委会（社区居委会）是食品安全监管的最“前沿阵地”，也是各类食品加工小作坊的聚集地，在实际管理上，村委会（社区居委会）受机构人员、编制、管理权限等各种条件的制约，根本没有涉足食品安全监管的工作，食品安全出了大小问题一无所知，因此，县、区政府可在每年的食品安全监管的具体目标责任中明确村委会（社区居委会）的责任，村委会（社区居委会）也应将食品安全工作放在和抓计划生育工作同等重视的位置，村委会（社区居委会）工作人员要定期到辖区内的食品生产企业（食品加工小作坊）走访，实地了解其产品生产、质量安全等情况，发现问题后及时加以制止并立即报告上级政府，这样就可以有效地把食品安全的一些苗头性、倾向性的问题解决在萌芽状态。通过实行食品安全全方位、分层次管理，有力地构建“纵向到底、横向到边”的安全监管防控体系。

    模式之三：实行食品安全生产“分类查”模式

    实行“分类查”，就是将所有食品生产加工企业分成ABCD四大类进行监管、检查。对食品按照风险程度分类管理，强化对高风险食品及质量不稳定食品的监管。根据企业环境卫生条件、生产资源条件、原辅材料控制能力、产品检验能力、质量管理水平相关人员素质和遵纪守法等方面的情况，对食品生产加工企业质量安全按ABCD四个等级分类，实施分类监管。A级食品加工企业应是销售额达500万元以上的规模企业，企业内外部形象好、产品质量信誉度高，在广大消费者中有较好的口碑，也是在当地经济发展中有举足轻重作用的超大型企业；B级食品加工企业应是年产值和销售额也有一定规模的大型企业，产品质量比较稳定可靠，产品在大多数消费者中有一定的认知度；C级食品加工企业大多是一般的中小型食品加工企业，其产品在当地也有一定的市场需求和群众基础：D级主要指暂时未办理食品生产许可证的食品小作坊。

    按照分类监管的原则，一般对A级食品加工企业，每年巡查至少1次；对生产低风险食品的A、B、C类企业，每年巡查频次依次不能少于1次、2次、3次；对生产中风险食品的A、B、C类企业，每年巡查频次依次不能少于2次、3次、4次；对生产高风险食品的A、B、C类企业，每年巡查频次依次不能少于3次、4次、6次。

    对D类企业（食品小作坊），要按照法律法规进行查处。对证照不全和存在严重违法行为依法应取缔的，要及时报告当地政府，并建议相关部门吊销或注销其营业执照并予以取缔。对企业经改进后取得相关证照的，应及时纳入A类、B类、C类正常分类评价和监管范围。

    “分类查”的最大特点就是不搞“一刀切”和“大锅烩”，监管形式趋于灵活，能有针对性地解决很多食品质量安全问题，也能在一定范围内控制和节约行政资源和行政成本。

    模式之四：实行在（乡）镇（街道办事处）设立质监所模式

    全国质监系统的最低建制在县（区）一级，由于机构编制、人员、经费等多方面原因，质监部门在（乡）镇（街道办事处）一级无专门的监管机构和执法力量，这些角落的食品安全监管还只是停留在一般的定期监督检查和巡查中，没有常态化，也给不法分子以有机可乘，监管方式亟待开发和创新，笔者以为要适应当今复杂多变的食品安全监管形势，切实加强（乡）镇（街道办事处）的食品安全监管工作，落实食品安全监管责任，充实基层执法力量，在（乡）镇（街道办事处）尝试设立基层质监所应是一项“阳光举措”，由于目前质监部门是省以下垂直管理部门，基层质监所的设立就需要独辟蹊径，打破常规，可按以下设想设立：

    （一）机构设置。地域面积小且经济发达的县（区）可在所有（乡）镇（街道办事处）全部设立质监所，地域面积大且经济落后地区可在若干个（乡）镇（街道办事处）设立部分质监所，形成二至三个（乡）镇（街道办事处）成立一个质监所合署办公。

    （二）人员编制。每个质监所人员编制为3名～4名，设所长1名，专职食品安全监管人员1名～3名。所长由县（区）质监部门任命派驻，专职食品安全监管人员县（区）质监部门派驻1名，其余由各（乡）镇（街道办事处）分管安全工作的副职兼任，有条件的地区也可就地招聘质监所食品安全监管协管员充实。

    （三）经费来源。各质监所的办公经费列入当地县（区）质监局的食品安全监管专用经费预算，由县（区）质监部门统一审批，统一拨付，做到专款专用。有条件的地区也可每年申报当地政府在经费上酌情给予支持。

    （四）隶属关系。质监所隶属各（乡）镇（街道办事处）和县（区）质监局的双重管理，行政上受县（区）质监局和各（乡）镇（街道办事处）双重领导，业务上受县（区）质监局指导监督。

    （乡）镇（街道办事处）质监所的设立，使县（区）质监部门在最基层有机构办事、有人员办事、有经费办事、有平台办事，也使食品安全监管工作的覆盖面得到极大的延伸，为确保食品安全的一方平安奠定了坚实的基础。

    （作者单位：河南省信阳市质量技术监督局）