浅析质监行政规范的分类及法律地位

    在质监行政行为中，法律、行政法规和规章是我们日常行政行为的依据，但法律、行政法规和规章的规定往往原则而笼统，要进行某项具体的行政行为还需要相应的规范性文件作为过渡。这些“规范性文件”有时也被俗称为“红头文件”，它们在质监行政工作中发挥着很重要的作用。

    随着社会法治意识的进一步加强和法治政府建设进程的推进，在执法过程中对规范性文件的要求也越来越高，本文就质监“规范性文件”分类及其法律地位做一初步分析。

    质监行政规范及分类

    现代行政法学研究领域，称法律、行政法规、规章以外的规范性文件为“行政规范”，是指行政机关及被授权的组织为实施法律和执行政策，在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的决定、命令、规定等普遍行为规则的总称。这些行政规范的制定主体是国家行政机关及其授权组织；制定程序由《国家行政机关公文处理办法》等加以规定；规范内容是针对将来要发生的法律事实，对象是不特定的公众；作用是弥补法律法规的缺陷、指导行政行为、完成从法律到具体行政行为之间的过渡。依据不同的标准，行政规范有不同的分类，以调整对象为分类标准，行政规范可以分为内部行政规范和外部行政规范，外部行政规范以面向行政相对人的行政行为为调整对象，内部行政规范不直接面对行政相对人，而是规范系统内部人员、组织机构、工作规则的规定。本文仅讨论面向行政相对人的外部行政规范，并将它们按实施目的和作用进行分类。

    1.依法律、法规、规章授权制定的行政规范

    依法律、法规、规章授权制定的行政规范是指行政主体为了补充法律、法规、规章的规定而制定的，目前法学界对这种情况要求较为严格：即制定权来源于法律、法规、规章的专门授权，授权的依据是明确的授权条款。例如：《计量法》第十条规定：“计量检定必须执行计量检定规程。国家计量检定规程由国务院计量行政部门制定。”是《计量法》对计量检定规程制定的授权条款。《工业产品生产许可证管理条例》第三条规定：“国家实行生产许可证制度的工业产品目录（以下简称目录）由国务院工业产品生产许可证主管部门会同国务院有关部门制定。”第十条规定：“国务院工业产品生产许可证主管部门依照本条例第九条规定的条件，根据工业产品的不同特性，制定并发布取得列入目录产品生产许可证的具体要求。”第二十八条规定：“许可证证书格式由国务院工业产品生产许可证主管部门规定。”第三十二条规定：“生产许可证的标志和式样由国务院工业产品生产许可证主管部门规定并公布。”是行政法规对工业产品生产许可证主管部门制定目录、产品生产许可证的具体要求、生产许可证证书格式、标志式样的授权。在此授权下，生产许可证主管部门可以制定目录并根据法规规定适时调整目录，制定具体产品的发证实施细则，规定许可证的证书和标志式样并在全国统一实施。

    2.为实施法律法规赋予的职责而制定的行政规范

    法律、法规、规章实施一项行政行为，往往只能规定要实施该项行政行为由何部门实施，实施的基本原则和不履行义务要承担的法律责任，而对具体应当怎样实施该项行政行为，法律法规不可能作出详细的规定，因而实施部门在实施时又必须有具体的规定和实施办法。例如：《产品质量法》第十五条至第十七条规定了监督抽查是产品质量监督检查的主要方式、监督抽查的产品范围和对抽查不合格产品和企业的处理。国家质检总局为了统一全国的监督抽查工作，规范地实施《产品质量法》的规定，制定了行政规章《产品质量国家监督抽查管理办法》，规定了监督抽查的种类和实施要求。但具体到某一种特定的被抽查产品，其企业规模划分、检验依据、抽样、检验要求、判定原则等均有不同。因此，2008年7月，国家质检总局以2008第83号公告发布了第一批《产品质量监督抽查实施规范》，包括52大类160种产品，内容包括了具体产品的抽查要求。另外，山东省质量技术监督局2007年、2008年先后制、修订了《山东省产品质量监督抽查后处理工作规范》和《山东省产品质量监督抽查工作规范》，这些均是为实施法律、法规、规章制定的行政规范。

    3.依职权制定实施的行政规范

    在质监行政行为中，有一部分行政行为按目前法律法规条款没有明确规定，因此，从法律法规授权和实施法律法规规定方面没有明确依据，但是根据国务院赋予质监部门的法定职权，对某些领域的工作必须进行管理和规范，因此需制定相应的行政规章和规范。例如，依据国务院赋予国家质检总局的宏观质量管理职能制定并实施的《地理标志产品保护规定》和《设备监理管理暂行办法》等。这些行政规章规定的行政行为，目前尚没有法律法规直接规定，但随着经济和社会发展要求的变化，有的规章会逐渐成熟发展成为行政法规；有的规章可能会因为时事的变化而完成其使命。

    质监行政规范的法律地位

    1.规章以下的大部分行政规范不是法的渊源，但是具体行政行为的依据

    《行政诉讼法》规定，人民法院审理行政案件依据法律、行政法规和地方性法规，参照行政规章（行政诉讼法第五十二条、第五十三条）。2002年1月1日，《法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》实施，自此，法规规章解释权属于制定机关，解释同被解释的法规规章具有同等效力。另外，依据明确条款授权制定的行政规范是授权法的必要补充，和授权法相结合共同构成强制约束力。因此，在行政法学的研究中，法律、行政法规、行政规章是法的渊源，对法院和法官具有拘束力。在规章以下的行政规范中，只有法定解释性行政规范及依据明确条款授权制定的行政规范和授权法相结合的，共同构成对法院和法官具有拘束力，是法的渊源。其他行政规范不被作为“依据”和“参考”，不是法的渊源。但它们是大量具体行政行为的依据，没有这些行政规范，具体行政行为的实施就没有了统一的规则和依据，更容易造成实施法律、行政法规和规章的随意性。《行政复议法》规定：公民、法人或者其他组织在对具体行政行为申请行政复议时，可以对规章以下的行政规范提出审查申请，有权处理的行政机关应当对申请的行政规范按规定进行处理；行政复议机关在复议过程中认为具体行政行为所依据的行政规范不合法的，应当在复议过程中按规定进行处理；这些行政规范包括国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定和乡、镇人民政府的规定，不含国务院各部、委员会的规章和地方人民政府规章（《行政复议法》第七条、第二十六条、第二十七条）。肯定了行政规范在具体行政行为中的依据地位，如审查发现这些行政规范不合法，应当按规定程序由有权机关处理。

    2.技术性规范的法律地位

    技术性规范是质监行政行为所依据的基础性规范，质监管理在很大程度上是靠技术手段实施监督，监督的措施是技术检验和技术管理，监督的对象是企业技术管理措施的落实和技术手段的配备。因此，监督的实施必然依据大量的技术规范。在质监行政行为中，标准、计量检定规程是法律授权制定的技术性规范，《产品质量监督抽查实施规范》等是为实施法律法规规定制定的技术性规范。技术性规范是质监行政规范的重要组成部分。

    技术法规是技术性规范的一种，是有特定意义的技术规范，是WTO/TBT协议中规定的一个专门术语，即：“规定强制执行的产品特性或其相关工艺和生产方法，包括适用的管理规定在内的文件，该文件还可包括或专门关于适用于产品工艺或生产方法的专门术语、符号、包装、标志和标签要求”。在进出口领域，只有满足技术法规要求的产品方能销售或者进出口。在我国，强制性标准是技术法规的主要文件形式。另外，很多法律、行政法规和部门、地方发布的规章中规定的符合技术法规定义的内容均可作为技术法规。国家质检总局制定的规章以下的技术性规范，如《特种设备安全技术规范》、《生产许可证审查实施细则》等规范中的一部分，因其有强制实施的特性和涉及相关产品的进出口，有在制定过程中向WTO/TBT通报和审批后公告的义务，属于技术法规。

    3.规章以下行政规范的法律位阶

    质检系统只有国家质检总局有权制定行政规章。国家质检总局制定的行政规章的法律位阶低于法律和国务院制定的行政法规。地方各级人大及其常委会制定的地方性法规具有完备的立法程序，代表地方民意要求，是法的渊源，应当充分尊重。《立法法》第八十六条规定：“地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决”。规章的效力也低于国务院制定的非法源性行政规范。

    国家质检总局制定的规章以下的行政规范的法律位阶不仅低于法律、行政法规、地方性法规，也低于国家质检总局制定的行政规章。地方各级质监部门均没有规章制定权，只有根据法律、行政法规和规章的规定制定行政规范的权力。如：《山东省产品质量监督检查管理办法》、《山东省产品质量监督抽查工作规范》等。在这些行政规范中，上级行政机关制定的行政规范的法律位阶应当高于下级行政机关制定的同类规范。

    对行政规范制定实施的建议

    1.进一步规范规章以下行政规范的制定

    规章的制定按国务院颁布的《规章制定程序条例》执行。规章以下的行政规范目前的制定程序、审批权限、发布形式均有一定的随意性，且其定义、包含内容和范围均不明确。因此，应从众多文件中区别出行政规范，将行政规范的制定程序、审批权限、发布形式和修订作废程序作出明确规定。在特种设备安全监察领域已有《特种设备安全技术规范制定程序导则》，参照这种作法规定质检系统行政规范的定义、范围和制定程序，注重在制定过程中公开征求意见，明确行政规范的发布形式。一方面让民众进一步了解质检实施法律法规的过程，明明白白执法，提高执法的大众参与度和执法透明度；另一方面强化行政规范的执行性，使其区别于时令性安排工作和布置任务的其它文件。

    2.慎重对待依职权制定的行政规范

    对于目前没有法律法规明文规定，依职权需要实施的行政行为，在制定行政规章和规范时要慎重对待。在立项时期就要考虑该规章规范的制定是否符合相关法律法规的立法精神和国务院赋予职能的履行宗旨和目的，在制定阶段要确保规章、规范的内容符合上述要求，做到依法行政、合法行政。严格这类规范的制定程序，加强制定过程中的征求意见环节，召开立法听证会，听取专家和公众的意见，并认真分析相关意见和建议，必要时将征求意见情况二次公开，让民众充分了解规章规范的制定过程，从程序上保证制定的“法”是“良法”。

    3.重视对技术性规范的“技术要求”

    质检系统的技术性规范多是质检行政行为有别于其他行政行为的特征。技术性规范的特征是它的技术性，因而应重视技术性规范的技术指标和它的检测方法，包括包装、标志标签规定。一方面这些规范在实际执行中对行政相对人来讲是具体的，不合理的技术规范不仅不能促进企业技术进步和社会发展，相反会阻碍企业的健康发展；另一方面，这些技术规范是要和国际技术法规及标准接轨，既要符合国际相关规定，又要结合我国特有的地理气候条件；既要促进企业积极参与国际市场竞争，又要在可能情况下保护民族工商业。因此，这类技术性规范的制定要充分发挥技术委员会和技术专家的作用，充分论证，充分征求意见，进一步提高技术性规范的制定质量。

    4.加强行政规范的监督检查

    目前，各级行政机关对行政规范的监督不断加强，上级行政机关对下级行政机关制定的规范性文件的备案审查制度就是一种很好的方式，《山东省规章和规范性文件备案规定》（2005年3月23日山东省人民政府令第178号发布）要求：“省以下实行垂直领导的行政机关制定的规范性文件报上一级主管部门备案，同时自公布之日起30日内报同级人民政府备案”，应加强制度的落实。首先下级行政机关要按规定将行政规范上报上级行政机关备案，接受审查，避免瞒报现象，上级行政机关要对下级行政机关的备案文件进行认真审查，并按规定作出处理；其次，上级行政机关要在执法监督中加强对行政规范的监督，定期或不定期对下级制定和执行的行政规范进行监督和检查；再次，公开行政规范的制定程序和内容也是让行政规范接受公众监督的最好方式。

    （作者单位：山东省淄博市质量技术监督局）