分线监管铸成安全防线

主讲人:浙江省瑞安市质量技术监督局局长 吴功宜

    实现科学有效的质量监管，保障人民群众健康安全，是质监部门在任何时候、任何条件下都必须守住的工作底线。当前，瑞安市质监局紧密结合地方实际，深入探索质量安全监管新模式，着力构建“内部分线监管，外部联线互动”工作机制，努力做到“分线中有联动、联动中有分工”，坚决守住安全底线，推动地方经济又好又快发展。 

    找准症结 

    找准主要矛盾是推动事物发展的首要工作。安全监管涉及领域广、种类多，各种矛盾层出不穷、繁杂交织。为此，我局组织开展了专题调研，回顾总结过去的经验教训，深刻分析现存问题，找准症结所在。 

    首先是任务繁重与人手不足的矛盾。瑞安市是全国综合实力百强县，经济总量较大，共有登记在册的各类工业企业近2.6万家(其中产值超亿元企业仅有101家)，质量安全监管对象量大面广，低小散乱。全市现有证照齐全的食品生产企业168家、食品生产小作坊662家，食品生产企业数量位居温州地区各县首位；在用的各类特种设备共有10282台、各类气瓶60余万只、压力管道20余公里，并且总量还以每年25%的速度急剧增长；此外，全市还有大量涉及健康安全的生产许可证产品生产企业和强制性认证产品生产企业，安全监管任务极其繁重。但是，我局机关在编人员仅有43名，其中严格意义上从事质量安全监管的仅有10人，其他人员忙于其他业务工作，参与安全监管的精力十分有限，人少事多的矛盾非常突出。 

    其次是基层机关化与监管职责不清的矛盾。一方面，随着职能的扩大，我局机关设置日益庞大，现有7个科室和1个稽查大队，基本实现了上下对应。但是，大部分科室忙于业务管理，工作重心没有转到一线的安全监管上来，基层机关化倾向比较严重。另一方面，除了食品和特种设备有专门科室负责监管外，其他产品的安全监管职责没有及时划清，各科室监管对象不清、目标不明，思想认识缺乏全局观念，甚至相互推诿扯皮，导致内部协调联动机制难以建立，个别科室人员紧缺与力量闲置并存，难以集中力量开展有效监管，极易出现监管盲区。 

    上述矛盾造成以往的质量安全监管只能停留在被动式的“打假治劣”、运动式的“专项整治”、机械式的“质量监督”阶段，与科学有效监管的要求相差甚远。为此，我们坚持从内部和外部两个环节入手，建立完善联动机制，实现统分结合，促进科学监管。 

    分线监管 

    解决内部矛盾是推动事物发展的关键因素。我们在建立完善区域打假责任制和“一岗双责”工作机制的基础上，按照“谁主管、谁负责”的原则，探索实施质量安全分线监管模式，力求实现监管效能最大化。 

    一是明确监管职责，解决“管什么、由谁管”的问题。我们制定出台了《质量安全监管责任制暂行规定》，明确了食品、特种设备、生产许可证产品、3C认证产品、其他健康安全类产品等五类重点监管对象，并在不打破现有科室布局的前提下，重新整合力量，将全局划分为五个监管单位，实施对五类产品的分线监管。每个监管单位均由1个业务科室和1个稽查中队组成，分别负责监管对象的行政管理和行政执法工作。这样，既划清了监管职责，实现“无缝衔接”，又合理地调配了人力资源，使执法力量由稽查一线向安全监管倾斜，有效地缓解了安全监管力量不足的问题，实现行政执法和安全监管的职能整合。 

    二是细化监管措施，解决“怎么管”的问题。为配合分线监管模式的实施，我们进一步细化监管措施，努力从细节上落实好服务与监管。一方面，及时出台《强制性认证产品获证企业监督管理暂行办法》、《工业产品生产许可证监督管理暂行办法》、《食品生产加工企业监管暂行办法》等系列质量监管制度，明确了调查、分类、巡查、抽查、稽查等方面的具体措施。另一方面，严格落实浙江省质监局提出的“四查、四建、四落实”监管措施，具体包括：查生产企业，督促建立全过程质量安全制度，落实企业主体责任；查重点产品，建立分类管理、风险预警和快速反应机制，落实风险防范措施；查重点行业和区域，建立重点区域治理整顿机制，推动地方政府落实领导责任；查自身监管工作，建立完善协调有序、分工负责的工作机制，落实相应的监管责任。 

    三是建设配套机制，解决“怎么落实”的问题。为从机制上保障分线监管模式的有效实施，我们同步推出了五项工作机制，督促各项监管措施落实到位。具体包括：建立协调联动机制，实施稽查中队和职能科室责任挂钩，促进管理和执法的整体联动；建立信息互通机制，各监管单位及时在内部局域网上发布各类信息，实现资源共享；建立工作分析机制，定期召开汇报会和分析会，解决难题，总结经验；建立督察通报机制，实施分线监管工作月报制，定期对五个监管单位开展工作督察和通报；建立目标考核机制，将分线监管工作纳入重要工作责任制和年度考核内容，实行“一票否决”。 

    四是优化监管理念，解决“怎么管好”的问题。我们立足于打造服务型政府的目标，优化四大监管理念，寓监管于服务之中。树立依法监管的理念，确保监管对象、内容和程序均符合法律法规规定，做到“不缺位、不越位”。树立安全第一的理念，始终把排除安全隐患放在监管工作的首位，对重大质量安全问题或者隐患做到“三不放过”（即原因未查清不放过，当事人没有受到教育不放过，没有整改到位不放过）。树立预防为主的理念，及时处理苗头性的质量安全问题。树立打扶结合的理念，实现消除隐患、保障安全和促进发展的有机统一。 

    我局实施分线监管模式以来，进一步明确了质量安全监管的责任、目标和措施，有效整合了队伍力量，调动全局绝大部分人员从事安全监管，促进监管效果最大化：短短的4个月时间，共调查并完善五类监管对象664家，巡查企业357家，立案查处案件19起，消除安全隐患93个，有力地维护了安全监管。另一方面，改变了过去“运动式、突击式”的松散合作方式，内部联动变得更加紧密、交流更加融洽，促使稽查执法人员掌握安全监管知识，职能科室人员也提高了执法打假的意识，有力地推动了“一专多能”干部队伍的建设。 

    联线互动 

    完善外部环境对推动事物发展具有重要作用。我们积极借助外部力量，着力打造“政府主导推动、乡镇部门联动、协会企业主动”的监管格局，共铸安全防线。 

    首先是依靠政府推动。我们积极争取当地党委政府支持，强化人员、经费和制度保障，促进安全监管深入开展。市政府在各乡镇街道建成了拥有37名专兼职质监员、60名乡村质监协管员、69名重点企业质管员的基层质监队伍，完善了质量安全监管网络；逐年加大了对质监工作的经费支持力度；建立了重大质量安全问题执法联审会议制度，并将特种设备行政执法纳入全市安全生产行政执法联审机制，由政府牵头、部门联合，对重点难点企业实施关停并转。同时，市政府将特种设备隐患排查治理纳入全市安全生产工作的总体安排，并多次以政府名义制订豆制品、饮用水、米面制品等整治方案，建立“政府牵头主抓、部门分头负责、有关乡镇属地监管”的专项整治责任体系。 

    其次是促进乡镇部门联动。在特种设备监管方面，我们先后联合龙湖镇、林溪乡开展土制压力容器整治工作，彻底解决了区域性安全隐患；建立了特种设备重点联系企业监管责任制度,确定了340多家重点联系监管企业，采取分级管理的办法，使特种设备监管工作延伸到乡镇一级；同时，积极联合安监、环保等部门开展各类专项整治，取得了良好成效。在食品监管方面，建立了与工商、卫生、药监等部门的信息定期通报与联合执法机制。在重点产品的质量提升和安全整治方面，积极吸收经贸、科技等部门力量参与，提升工作成效，特别是在打击取缔地条钢等国家明令淘汰产品的执法行动中，建立与供电供水部门的联动机制，对违法生产的小作坊实施断电断水，彻底消除安全隐患。 

    最后是实现行业协会和企业的主动参与。在协会层面，定期召开各行业协会秘书长会议，推动协会主动参与安全监管，共同维护区域性质量安全。在我们的指导下，汽摩配协会积极参与名牌培育质量提升工程和滤清器行业的标准提升工程，并主动配合我局开展历次的质量整治；食品办和食品行业协会建立了四种合作模式，在推动食品行业的市场准入、品牌和诚信建设、质量整治等方面取得了显著成效。在企业层面，我们及时制订了针对企业的各项规章制度，推动落实安全生产责任；我市企业也主动参与各类质量和安全知识培训，每年的培训量均居温州各县市前例，特别是食品生产企业、各类重点整治产品的生产企业还纷纷与我局签订质量安全承诺书，采取“入框、上墙、登报”等多种方式，主动接受群众监督，扩大了监管力量，提高了质量安全监管工作的有效性。