浅析法制机构在质监部门中的作用

    法对于一个国家来说，是保国、兴业之道。无法则国无本，人无序，社会动荡，国将必乱。法对于一个部门的兴衰来讲也有着异曲同工之效。

    行政管理部门的知法、守法、执法是国家实现社会公平正义的具体体现。质量技术监督局（以下简称质监局）是《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国计量法》、《中华人民共和国标准化法》、《中华人民共和国特种设备安全监察条例》的执法主体，在履行行政管理与执法双重职能的过程中，是否经得起社会各界的监督，是否能在行政诉讼中立于不败之地，是否能做到依法行政，能不能从根本上取信于民，都离不开质监法制机构的作为。因此，明晰法制机构在质监发展事业中起到什么样的作用，是一个值得认真探讨的问题。

    一、构建法制政府作为我国的基本目标，决定了法制机构在质量技术监督部门中的主导作用。

    在我国，部门职能来源于国家基本方针政策，是国家大政方针的执行者和维护者。自2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》以来，建设法制政府就已成为我国今后一个时期的首要目标和重要国策。国家机构在面临精兵简政的情况下，各级政府都扩大了法制机构队伍，增加了人员配置，定位了职能权限，明确了其对政府内部各个行政执法部门的依法行政工作具有绝对的监督指导权。国务院的法制办、国家各部委的法规司、省市各部门的法规处（科）逐个层面地履行着建设法制部门、建设法制政府乃至于构建法制国家的内部督导作用。质监部门的法制机构必然地成为构建法制质监队伍的主导力量，可以说，国家的基本方针政策决定了当前法制机构在任何一个部门都将起到不可替代的主导作用。

    二、从行政法存在的弊端突显法制机构在依法行政工作中的监督职能尤为重要。

    《中华人民共和国立法法》第七十一条规定：“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内制定规章。”可见，国家质检总局具备规章立法权，但同时又具备行政管理权与执法权。规章的立法授权导致我国行政管理部门存在执法权和立法权重叠的弊端。行政管理部门应该是国家的“服务员”，而当其又兼具“监督员”的职能时，必然产生对法律权限设定的自我倾斜，而使构建法制政府这一基本目标变得困难重重。

    唯有加强内部监督，加大行政督导力度，才能使建设法制政府和依法行政不流于形式。当前法制机构履行的正是这项重要的内部监督职能，更是对治理行政管理权与行政执法权重叠弊端的一剂良方。

    在质监部门，法规司、处、科（以下用法规处统一代称）分别是不同层级的质监法制机构，更是整个部门依法行政的监督指导机构。依法行政对于质监工作来说，是体现两个层面的，即：依法管理和依法执法。可见，法规处是行政管理权与行政执法权履行情况的共同监督机构，是最具权威性的机构，是部门法律至上的具体体现。认识到这一点，部门的依法行政工作才不茫然。

    三、法制机构在质监部门中起到“业务管家”、“法律代言人”、“新闻发言人”、“保驾护航员”的重要作用。

    法规处作为质监法制机构，在众多的职能中，有四项职能对质监事业的发展起到举足轻重的作用。

    一是应对质监行政诉讼案件，受理行政复议案件。这是法规处“法律代言人”角色的充分体现。《质量技术监督行政复议实施办法》第六条规定：“依法履行行政复议职责的质量技术监督行政部门为行政复议机关，行政复议机关的法制机构是本部门的行政复议机构”。可见，法规处的职能具备规章授权，在质监部门中具有法定作用。随着社会法制意识的增强，行政复议和行政诉讼案件会逐年增加，而在行政复议中原具体行政行为是否能不被撤消，在行政诉讼中质监部门是否能够胜诉，体现的不仅是整个部门的依法行政水平，还和法规处的主导作用息息相关。正确履行这项职能，体现的是维护国家行政法、执法者、行政相对人三方的权利和义务，更是对质监法人和执法人员合法权益的保障，无一不是最为重要的工作。

    二是对本级政府规章的立法建议和解释权。对于本级政府规章中涉及质监职能范围的事项，法规处所代表的部门也代表了同级政府具有立法建议权和解释权。要维护政府和部门的权利，要维护社会的公平公正，要树立质监部门的形象，法规处担负着政策把关的主导作用，这也是其“新闻发言人”的角色体现。

    三是对质监法律法规的宣传教育，对行政管理及执法人员的培训。这是法规处“业务管家”角色的体现。自古就有“建国军民，教育为先”之说。可见，教育和培训对于任何时代的国家和事业发展都是不可缺少的。法规处作为质监法制机构，担负着对行政执法人员的培训和考核工作，其结果直接影响到部门依法行政的工作质量，意义重大。而通过对质监行政执法人员及行政管理人员进行有效的岗前培训、新法律知识的培训、案卷办理质量的监督及考核奖惩，能从根本上提高行政执法队伍的总体业务水平，使依法行政工作得到有效的保障。可见，法规处的主导作用是不可替代的。

    四是对质监行政执法工作的监督检查。行政执法工作一直是质监部门服务地方经济发展的价值体现。为地方经济发展保驾护航也一直是质监事业的航标，更是民生发展的需要。如果不能有效地发挥政府对经济发展的宏观调控职能，不能符合民生的需要，何谈质监事业的发展？因此，在我国所处的市场经济初级阶段，产品质量还不能完全依靠企业自律，质监部门还要多通过扶优治劣来发挥对经济发展的“保驾护航员”的角色，以更好地体现出质监事业的社会价值。执法权利公平公正，合法合理地履行，正是对这一价值的充分体现。通过对本部门执法权乃至自由裁量权进行有效的监督指导，不断拓展执法领域，扩宽工作思路，完善执法手段，提高执法工作质量，适应民生发展的不同需要。所以说，对质监部门的生存和发展来说，法制机构的作用是不可估量的。

    此外，法规处在部门管理与主体权利界定等重要法律问题上，在迎接政府依法行政、依法治理的监督检查工作上也都为本部门发挥着同等重要的作用。

    四、从法律的价值体系上看，法制机构在构建和谐质监事业中具有主导作用。

    法律的三大价值体系是：秩序、自由、正义，三者相辅相成，密不可分地构成一个和谐有序，张弛有度的价值体系，推动着法制社会的进程。而法规处作为部门的法制机构，在构建和谐质监事业中，同样具备法的价值体系作用，有效地发挥其作用，定能促进质监事业的法制化发展进程。

    法规处对行政执法工作的督导，能够促进部门形成良好的管理和执法秩序，体现其秩序价值；对执法人员和管理人员的业务培训及考核奖惩机制，能够促进部门形成法律人才自由竞争的良好氛围，体现其自由价值；依法应对行政诉讼，合法合理地受理行政复议案件，使部门在依法行政工作中，有公平正义的标杆可遵循，体现其正义价值。可见，充分发挥法制机构的价值体系作用，对构建和谐质监意义重大。

    （作者单位：吉林省长春市质量技术监督局）