多个违法行为应分别适用合并处罚

■文/任明华

   本杂志2009年第2期刊登了题为《该如何处理水泥厂的违法行为》的案例，该案具有很强的代表性和典型意义。由于对违法事实、性质理解认定存在差异，加之目前对法律适用规则缺乏系统的规定，因此该案存在几种不同意见是正常的。笔者认为此案涉及违法行为认定和法律适用方式两个方面的内容，基本同意第二种意见。

   首先，我们要认真分析一下该案中究竟存在几种违法行为。从案件概述来看，水泥厂存在两个方面的问题，一个是生产过程中使用了不符合规定要求的包装袋；另一个是计量管理上存在净含量超差的问题。这两个问题是否违反了质监相关法律法规规定呢？

   《通用硅酸盐水泥》（GB175—2007）规定水泥包装袋应符合GB9774的规定；《水泥产品生产许可证实施细则》对包装质量作出明确规定，企业应采用符合国家标准要求的水泥包装袋，检查要点包括企业使用的水泥包装袋是否存在国家明令淘汰袋型，质量是否符合国家标准要求。那么前述行为是在生产过程中使用不符合法定要求的产品，这种行为是不是就违反了《产品质量法》的相关规定呢？《产品质量法》调整的是生产、销售（包括进口产品在国内的销售）以及经营活动中使用等行为，对于生产过程中使用行为未纳入调整范围，在生产过程中使用不符合强制性标准产品并不是《产品质量法》规定的禁止性行为，因此不能适用《产品质量法》相关条款进行定性处罚。《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》（以下简称《特别规定》）对此类情形作出了具体规范，《特别规定》规定：生产经营者不得生产、销售不符合法定要求的产品。依照法律、行政法规规定生产、销售需要取得许可证照或者需要经过认证的，应当按照法定条件、要求从事生产经营活动。根据国家质检总局《关于〈特别规定〉若干问题的实施意见》中关于法定要求和法定条件的解释，此种行为应定性为生产不符合法定要求的产品，这是第一种违法情形。

   水泥属于定量包装商品，该案水泥标注每袋净含量为50kg，计量检定人员按照规范要求抽样检验，结果是缺斤短量，这种行为明显违背《定量包装商品计量监督管理办法》规定的“批量定量包装商品的平均实际含量应当大于或者等于标注净含量”的要求。这是本案第二种违法情形。

   在确认本案存在两种违法行为后，接下来就是如何具体适用法律的问题了。关于法律适用往往只有一些原则的规定，具体适用方式散见于个别立法解释和部门规章之中，一般人员知之甚少。全国人大常委会法制工作委员会在《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》指出:“关于建设项目未依法报批建设项目环境影响评价文件却已建成建设项目，同时该建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，应当分别依照《环境影响评价法》第三十一条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定作出相应处罚。”全国人大法工委的解释明确了对具有独立性的两种违法行为，应当“分别”处罚。所谓“分别处罚”，是指执法部门对相对人实施了违反两种以上法律的行为，其行为性质不同，应当分别引用不同的法规条款，分别适用不同的处罚种类。这一解释所包含适用规则在《安全生产违法行为行政处罚办法》、《食品卫生行政处罚办法》等部门规章中已得到具体体现。

   最后就是裁量处罚的问题了。本案对相对人的违法事实应分开叙述、分别处罚。水泥厂使用普通编织袋包装水泥，违反国家禁止性规定，属于生产不符合法定要求产品的行为，违反了《特别规定》第二条第一款规定，依据第二条第二款，作出如下处理：（1）责令停止使用普通编织袋包装水泥。（2）对库存水泥进行抽样检验，若质量合格，责令其用符合规定的包装袋重新包装后出厂；如质量不合格，则予以没收。（3）在规定的处罚幅度内裁量处罚款×万元。考虑到本案中剩余普通编织袋已经全部退回厂家，未造成危害后果，对包装材料无需没收。

   对净含量不足的问题，在《定量包装商品计量监督管理办法》已作出规定，那么是否一定适用该办法呢，这要视情况而定。按照《立法法》的规定，我国法律规范效力由高到低依次是法律、法规、规章，法律冲突适用规则是高位阶法律规范优于低位阶法律规范。另外《行政诉讼法》规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照行政规章。依据和参照的法律地位是不同的。行政规章总体上来说对人民法院不具有拘束力，对不符合或者不完全符合法律、法规的行政规章，人民法院有灵活处理、拒绝适用的权力。这实际上是赋予了法院在审理行政案件时对规章具有“选择适用权”。因此在行政执法活动中应尽量适用效力层次高的法律规范。净含量是商品量的一部分，属贸易计量范畴，在计量法律及行政法规对此未作规定的情况下，那么就要考虑地方性法规，比如《江苏省贸易计量监督管理条例》对此有没有具体规定。如该条例对商品净含量违法行为有具体规定，则适用该条例进行处罚；如该条例未对此进行规范，则可以依据前述部门规章进行处罚。处理结果包括：（1）责令停止生产、销售净含量不符合规定的袋装水泥。（2）在规定的处罚幅度内裁量处罚款×万元。最后，将两种违法行为的罚款数额合计，一并执行。

   综上，此案存在两种不同性质的、独立的违法行为，应分别适用法律，合并进行处罚。如果只追究其中一种违法行为，就违背了行政处罚过罚相当的原则，会造成选择性执法的不利倾向。

    （作者单位：湖北省宜昌市质量技术监督局）