说理式执法探析

   说理式执法是近年来执法的创新，如何正确地把握说理的创新？一方面，一切说理的归宿都要落到行政决定上，如何把行政决定的理说清、说透、说通才是问题的关键；另一方面行政决定的说理也体现在执法的整个过程中——是一种全程说理。笔者认为，只有掌握好证据采信的说理、依据选择的说理、决定裁量的说理，才能真正体现说理式执法的创新。

    ■文/芦国庆  华晨泓

    证据采信的说理

   证据采信的说理实际上从调查取证时就已经开始了。行政机关应当采取合法的手段和依照法定的程序，客观、全面收集证据。一是要求取证的程序合法；二是要求取证客观全面，既要收集相对人违法的事实，也要收集对相对人有利的证据；三是要求收集的证据必须与需要证明的案件事实或其它争议有一定的联系。具体来讲，在现场检查时向当事人说明执法原由，告知当事人享有平等的权利和义务；发现违法行为时，应及时发出《责令整改通知书》；在调查过程中要将《权利义务告知书》交当事人阅签，调查笔录中要体现向当事人公开、全面、客观宣传法律法规、违法事实及危害后果、违反条款、处罚依据、落实整改措施、告知当事人权利、义务和救济途径等内容；当事人陈述申辩的，应充分听取意见，制作相关笔录，无新的事实、理由、证据的，做好有关法律法规的解释和疏导教育工作，有新的事实、理由、证据的，重新调查核实。

   将说理贯穿于调查取证的过程，实际上是为做出行政决定打下坚实的基础。只有在证据上将法理、事理和情理说清、说透、说通才能使当事人对违法行为有清醒的认识。调查取证的合法并不意味着证据采信足以令人信服，说理是否充分还涉及到我们为什么采信这些证据而不是那些证据，就这些证据而言是否足以证明违法的事实，关于此案件是否还存在着其他证据等等问题。

   实际上，关于证据的采信还可以从程序参与权的角度来说理。既然相对人是行政程序的参与一方，案件的处理与其存在着直接关系，相对人也具有涉及本案的陈述申辩权。陈述和申辩首先应该是关于涉案事实的论辩。让相对人参与到对证据的审查过程中去，有利于提高相对人的程序主体意识，增强程序的公开性和透明度。正如被广泛称道的《湖南省行政程序规定》就规定有当事人的陈述、申辩权，该规定第七十一条：“当事人有权对作为立案依据的证据发表意见，提出异议。未经当事人发表意见的证据不能作为行政执法决定的依据”。因此，在调查取证中，无论是相对人提供的证据还是执法者自己收集的证据都应当让相对人发表意见，相对人都可以对行政机关掌握的有关证据提出真实性、合法性和关联性的质疑。相对人可以对作为定案依据的证据表示认同，也可以表示否定，也可以不置可否。相对人对证据发表意见的过程既是证据调查的过程，也是程序参与的过程，更是说理的过程。只有尊重相对人的程序主体地位，才能真正地说通法理、情理和事理。

    依据选择的说理

   行政执法工作的基本原则是依法行政，“以事实为依据，以法律为准绳”同样为执法时所应遵循的客观规律。如何确定“准绳”既是法律适用的考虑，也是执法时说理的重要内容。

   现实中执法的缺点主要表现在“重处罚轻引导”、“重强制轻说理”。相对人往往还不知道自己违法了，或者还不知道自己违法行为的危害或违法应承担的法律责任。在这样的情况下，缺乏说理式执法必将导致行政争议不断、行政冲突升级、当事人怀有对抗情绪等等。因此，在对违法当事人进行处罚前，执法人员应当与当事人进行普法与违法处理沟通、充分说理，告知其违法的后果和对其公正处罚的依据，最大限度地减少行政争议，化解矛盾对立。

   事实上，法律对行政机关举证责任的规定也有这样的要求——行政机关应当举证证明行政处罚决定所依据的规范性文件正确合法。执法过程中应当说明：第一，行政处罚决定所依据的规范性文件是合法有效的，比如该依据的公布日期、生效时间、空间效力等。第二，该规范性文件是规定或调整行政处罚决定所针对的事项的。这是依据的目的和任务所在，要求执法人员对相关法律制度的目的要有所了解。第三，行政处罚决定所依据的具体法律规范同当事人违法行为的性质是相吻合的。这要求执法人员要对相关的法律概念范畴有精确了解，并且有时还涉及到部分法律解释（包括行政解释），同时还要介绍本部门执法的职权范围。

   通过对依据选择的说理，我们实际上就把说理和普法相结合、举证和说理相结合、处罚与引导相结合，既完成了个案的执法，又升华了执法的过程，真正做到了依法行政的创新。

    决定裁量的说理

   在行政处罚程序中，行政机关拥有广泛的自由裁量权，但这种自由裁量权是相对的。也就是说，行政机关在行使自由裁量权时必须符合公平、公正原则，行政处罚决定不仅要合法而且要合理。决定裁量的合法、合理也应成为说理的重要内容。

   前文已经说过，说理是执法全程的说理，裁量的说理自不例外。所以，决定裁量的说理应当包括所有行政决定的说理。其一，应当包括证据保全措施的说理。如《行政处罚法》第三十七条第二款规定：“行政机关在搜集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以现行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据”，类似的规定可见《产品质量法》第十八条第一款第四项的“查封、扣押”。这里的说理必须包括保全方法合法性、合理性的说明。既要说明采取措施的法定前提情形的符合性，也要说明措施程度和对象范围的的合理性。比如，《产品质量法》第十八条第一款第四项规定的查封、扣押的情形，必须是该法规定“有根据认为不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品或者有其他严重质量问题的产品，以及直接用于生产、销售该项产品的原辅材料、包装物、生产工具”的情形才能采取相应的保全措施；而且，在保全方法上要兼顾合理性，是原地查封还是异地查封还是扣押都要考虑实际情况；保全的范围也是法定的，不能对法律规定范围外的物品进行保全。可见，对证据保全措施的说理兼顾了法理、事理和情理，只有将这三理说清、说透、说通才能保证执法过程的顺利进行。

   其二，行政处罚决定的说理。处罚决定的自由裁量说理主要是裁量依据的说理，包括：一是裁量的事实依据，包含违法责任构成要件的事实以及非构成要件事实，但足以说明相对人行为危害性、违法性的情节；二是裁量的法律依据，不仅包括法律的明文规定，而且还要有政府的规范性文件、当前的经济、社会状况、先例处理的情况等等。在处罚前将上述事实及法律、政策等情况说清、说明、说透，做到“动之以情，晓之以理”，才能真正地让当事人觉得行政机关不是在滥用自由裁量而是在规范裁量。

   总之，科学合理的运用说理式执法，是强化执法效能，规范行政处罚行为，构建科学执法机制的必要前提。在执法中推行说理的方法，既有利于促进执法工作，又有利于实施科学、合理、高效的监督管理。但是，我们也要注意到，如何注重实效及说理方法、说理内容的创新仍是一个开放的课题及今后工作继续努力的方向。

    （作者单位：江苏省无锡市质量技术监督局城区分局）