消费者权益保护机制建设探讨

   对消费者权益的法律保护是一项复杂的系统工程。本文作者既从历史的角度简要介绍了对消费者法律保护的演变过程，又系统、科学地论证了建立保护消费者权益法律体系的必要性与可能性。

    ■文/杨 辉

    发展的状况

   保护消费者权益问题的提出及其尖锐化，在人类历史上有一个发展过程。在自然经济占统治地位的社会里，人们自给自足，是生产者也是消费者，因而不存在专门保护消费者权益的问题。商品的生产和交换，导致了生产者、经营者与消费者相分离，也开始出现在商品交换中消费者利益受损害的现象。但在商品经济尚不很发达的时期，生产者、经营者与消费者的经济地位并不十分悬殊，对消费者权益的侵害，可按传统民法追究违约责任或一般侵权责任。即使法无明文时，按诚实信用原则处理，也可大致维持生产者、经营者与消费者间的利益平衡。随着科学技术的迅速发展使现代消费品日趋复杂化，而资本的高度集中又垄断了商品的生产和销售，损害消费者权益的问题遂变得愈来愈严重。为了加强对日益沦于被支配的弱者地位的广大消费者的保护，二战前后，在始自美国继而欧陆、日本风起云涌的消费者运动推动下，各国纷纷修订、充实了民法（特别是侵权法），而且，在经济、行政立法中增添了保护消费者的条款。不仅如此，专门保护消费者权益的法律及配套法规，也先后在一些发达国家应运而生。

   今天，回顾历史，展望我国消费者法律保护的前景，必须在社会主义宪法的大原则下，从民法到消费者权益保护法，再进而研究各相关单项法律、法规，弄清其内在联系，探究其健全，完善之道。

   所谓消费者权益，是指消费者依法享有的权利及该权利受到保护时给消费者带来的应得利益，其核心是消费者的权利。而消费者权利——消费者为进行生活消费应该安全公平地获得基本的食物、衣物、住宅、医疗和教育的权利等，实质即以生存权为主的基本人权。

   随着社会经济的发展和收入水平的提高，消费需求日益增长，为保护交易中处于弱势地位的消费者的合法权益，维护社会经济秩序，有效地促进市场经济的健康发展，消费者权益保护工作越来越受到我国的重视。这主要表现在：现代消费者保护立法最早是在资本主义社会进入垄断阶段以后开始的，它的兴起是与世界性的消费者保护运动紧密联系在一起的，消费者权益保护立法的状况如何，已经成为衡量一个国家社会文明发展的程度和法制建设完善程度的一个重要标志。当然消费者权益保护法不仅包括专门的消费者权益保护法律、法规而且还包括分散在民事、经济、行政、刑事等法律、法规中相关的规定或条款，它是一种广义上的概念。

   1984年12月，中国消费者协会由国务院批准成立。之后，各省市县等各级消费者协会相继成立。中国消费者协会于1987年9月被国际消费者组织联盟接纳为正式会员。中国加入WTO之后，消费者权益的保护在我国有更长足的发展。随着消费者权益保护组织的发展和“3.15”宣传活动的深入，消费者权益保护意识和能力日益增强。在我国1994年1月1日实施的《中华人民共和国消费者权益保护法》第七至第十五条（以下简称《消法》）中规定了消费者的九项权利，具体包括安全权、知情权、选择权、公平交易权、求偿权、结社权、获知权、受尊重和监督权。我国还通过对国外相关经验的消化吸收，并结合我国的国情，已经形成了一系列由《消法》及其《产品质量法》、《食品卫生法》、《反不正当竞争法》等法律法规以及相关司法解释组成的消费者权益保护法律体系，使消费者权益在法律上有了切实的保障。

    存在的不足

   我国《消法》的立法，是按经济法归类，采用的是一般模式立法，即将《消法》作为一部具体的法律规范，直接规定消费者的权利和经营者的义务，同时规定经营者违反法定义务的法律责任，而有关消费者保护的其他各种具体问题，则由《产品质量法》、《食品卫生法》、《药品管理法》、《反不正当竞争法》等其他单行法分别加以规定，实践中反映出的缺陷是：

    1．立法体系缺乏系统性

   我国《消法》只是经济行政法中的一个单行法，与其它相关涉及消费者权益保护的法律“平起平坐”，《消法》本身难以构建其基础理论，消费者保护法的宣传宗旨和法律原则无法寻找到“载体”。这样重复立法和法律冲突则不可避免。例如比较典型就是：《消法》与《产品质量法》中“经营者”的概念问题，《消法》中提出了与消费者对应的经营者，而《产品质量法》中则提的是“生产者、销售者”，但《消法》中对“经营者”这一概念未作定义。导致法院难以确定侵权主体，消费者起诉有“老虎吃天，无从下口”之感。

    2．权利保护范围过窄

   由于消费者与经营者的地位不均衡，消费者处于弱势的地位，为实现双方的地位平等，交易公平，国家对消费者给予了特别的保护，体现在法律规范上，即国家通过立法形式，站在消费者的立场上，对经营者的活动进行一定的限制与约束，偏重其义务规范，对消费者偏重于其权利规范，并对消费者的权利的实施给予保障。权利是保护消费者的基本依据。我国《消法》中规定了消费者的九项权利。但是，随着市场经济的发展，营销方式的变化，特别是网络经济的出现，仅仅九项权利已经不足以保护消费者。当前像充分尊重消费者的安全权，建立产品的召回制度；明确规定消费者的隐私权，经营者不得要求消费者提供与消费无关的个人信息，未经消费者本人同意，也不得将已悉知的消费者个人信息向第三人披露，对确需知晓、接触消费者隐私的经营者，《消法》应从制度上制定相关的禁止性规定以及各个不同行业对消费者隐私保护的标准和要求等就亟待加以规定。

    3．消费者与经营者的相互关系性质不明

   作为一种实体法，《消法》容易被认为是消费者保护法的实体性基本法，而这部法律并未对消费者与经营者的相互关系作出说明，而是单纯地规定了消费者的某些权利和经营者的某些义务。如此一来，《消法》便有可能被认为是“消费者的权利法”及“经营者的义务法”，而消费者与经营者之间的社会关系的本质（商品交换关系）便被“虚化”了，其相互间的法律关系的本质（平等主体之间的契约关系）便被“淡化”了。因此，消费者与经营者之间的关系成为一种“不平等”的关系，在此种关系中，有可能从观念上造成与实际情况相反的消费者与经营者之间强弱地位的“倒置”。

    4．消费者权益范围不明

   明显的例证就是实践中各个行政职能部门在解决消费者投诉的互相推诿及规避法律现象，以及对某些纠纷是否属《消法》调整范围的争议，如医疗纠纷问题，卫生行政部门强调医院是公益事业单位，医疗不属消费问题，而消费者协会认为应属保护范围。

    5．举证责任和商品质量鉴证费问题存在瓶颈

   目前《消法》中对于发生消费纠纷时的举证责任没有做专门规定、消费者在消费纠纷中处于弱者的地位，但为了举证，往往是消费者因商品标的额小不愿出几百、几千元的质量鉴证费,而经营者则借口“谁主张谁举证”不出鉴证费，致使责任无法划分，而高额的商品检测费用往往超过纠纷商品本身的价值，使消费者望而却步。

    6．缺乏配套适用的下位法体系

   我国的《消法》体系，由于前述的没有基本法框架或缺乏基本政策的原因，造成立法政出多门，客观上形成部门立法，即由中央各部委在各自管辖范围之内确定各自的部门规章，以确立行业规范。以至造成消费者保护中的许多盲区没有立法或立规。

    完善的构想

    1．提高消费者自身的素质

   （1）提高消费者权益保护意识。消费者维权效果在相当程度上取决于消费者维权意识的觉醒，取决于消费者自身捍卫合法权益的积极性与主动性。如多数消费者的合法权益遭受侵害时自认倒霉。因此，在全社会要逐步普及消费者权益保护知识的宣传，从我做起，从现在做起，维护自身合法权益。

   （2）提高消费者权益自我保护能力。消费者应加强相关商品知识的学习，了解有关商品信息，如生产日期、保质期、保修期、质量等，购物、消费过程中消费者一定要索要并保存好有关证据，如发票或服务合同、维修证明等，以作为消费权益受损时的投诉依据。因此，应通过宣传教育，使广大消费者掌握维权、投诉、诉讼等相关程序、内容和要求，增强自身权益保护能力。

    2．消费者的权利应进一步扩展

   随着我国市场经济的发展和完善，消费关系的内容将越来越丰富、消费者据此应享有的权利亦越来越多。为此，《消法》除了列举的几大基本权利外，笔者认为目前还应扩展如下权利：

   （1）充分尊重消费者的安全权，建立产品的召回制度。《消法》第十八条第二款规定是经营者对产品缺陷有告知的义务。笔者认为应结合国际上有关召回制度的立法加以完善，赋予相关行政机关对缺陷产品的强制召回决定权和执行权，并完善对召回产品的处置办法。

   （2）明确规定消费者的隐私权。经营者不得要求消费者提供与消费无关的个人信息，未经消费者本人同意，也不得将已悉知的消费者个人信息向第三人披露，对确需知晓、接触消费者隐私的经营者，《消法》应从制度上制定相关的禁止性规定以及各个不同行业对消费者隐私保护的标准和要求。

   （3）赋予消费者后悔权。消费者在买受商品后的一定时间内，可以不需要说明任何理由，把商品无条件地退回给经营者，并不承担任何费用。比如：法国定货以后7天内可以后悔，可以不要这个货了。欧盟也规定了七天。由于交易形式的多样化，交易有可能是通过网络成立的，但接受商品可能在后，所以就有必要给消费者一个反悔的期限，所以，这个意义上说，后悔权是知情权的一个延伸。

   （4）求偿权的完善。《消法》第三十五条规定消费者由于产品的缺陷造成损害的，只是可以向销售者要求赔偿。若销售者出现赔偿不能的情形时，消费者的权益将失去保障。为此笔者建议应赋予消费者也可直接找生产者赔偿的权利，或者把《消法》第三十五条中的“销售者”修改为“经营者”以扩大责任的主体，这对保护消费者的求偿权是非常有利的。

    3．明确保护消费者弱势地位作为立法宗旨

   消费者的弱势性，是指消费者为满足生活消费需要在购买、使用经营者所提供的商品或服务的过程中，因缺乏有关知识、信息以及人格缺陷、受控制等因素，导致安全权、知情权、自主权、公平交易权、受偿权、受尊重权、监督权在一定程度上被剥夺造成消费者权益的损害。基于消费者的弱势地位，消费者权益保护法在制订过程中必然是以消费者利益为第一位的，维护消费者利益，保护消费者的合法权益自然而然地成为了消费者权益保护法的基本精神。因此立法上必须进一步完善，使之真正落到实处。

    4．从立法上拓展侵权行为

   早期有关商品或服务给消费者造成损害的，都是按违约责任来对待。随着消费者权利运动的发展，侵权责任被看作是更有利于消费者权益保护的手段，广为司法界接受和运用。笔者认为，为加大对消费者权益的保护力度，违约责任和侵权责任应并存使用，而把选择权交给消费者来支配。

    5．改革诉讼程式

   为了更好地保护消费者合法权益，仅仅依靠实体法是不够的，还要在诉讼法上有所进展。应借鉴国外的做法，在法院专门设立小额消费纠纷法庭。我国现行的民事诉讼法中虽有简易程序的规定，但对于争议标的较小，发案又较多的消费者权益纠纷来说仍显繁琐，消费者往往不堪费时、费力的诉讼拖累。应综合《民事诉讼法》关于简易程序和特别程序的有关规定，采取对消费者更有利，更简便快捷的方式解决消费纠纷，如实行巡回法庭办案，独任审判、一审终审、经营者分担举证责任，短期审结等，减轻消费者的诉讼之累。

    6．建立独立的消费者权益仲裁机制

   可在现有的消费者协会体系的基础上，参照劳动行政部门设立的劳动争议仲裁委员会，相应地增设独立的“消费者权益仲裁庭”，针对消费者权益纠纷的特点设立一套专门的仲裁规则，尤其是方便小额纠纷的简便仲裁。建立消费者援助制度。保护消费者权益的行政机构可以向法院起诉，要求给予违法者以民事处罚并赔偿受害者的损失，也可以支持消费者起诉，追究侵权者的民事责任，法庭也可以对特殊消费者实行诉讼费用救济制度，体现在司法程序中保护弱者的原则。

    (作者单位：河南省信阳市质量技术监督局)