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不能对行政相对人实施处罚

2008-11-21 00:00:00 中国质量新闻网

   《中国质量技术监督》第9期刊登的案例《谁是本案的违法主体》,在执法人员中产生了三种不同的意见,第一种意见认为防水材料厂为违法主体,第二种意见认为该厂负责人朱某为违法主体,第三种意见认为违法主体无法认定。笔者认为,本案实质上是要解决未取得营业执照的单位和个人能否成为无证生产的违法主体的问题,对此,笔者持否定意见。

   首先,这是基于法律法规对无证生产行为的具体规定。《工业产品生产许可证管理条例》(以下简称《条例》)第五条规定:“任何企业未取得生产许可证不得生产列入目录的产品。任何单位和个人不得销售或者在经营活动中使用未取得生产许可证的列入目录的产品”;第四十五条规定:“企业未依照本条例规定申请取得生产许可证而擅自生产列入目录产品的,由工业产品生产许可证主管部门责令停止生产,没收违法生产的产品,处违法生产产品货值金额等值以上3倍以下的罚款;有违法所得的,没收违法所得;构成犯罪的,依法追究刑事责任”。同时《条例》第六十九条规定:“个体工商户生产或者销售列入目录产品的,依照本条例的规定执行”。从上述法律条文中我们发现,销售无证产品的主体可以是单位和个人,但无证生产的违法主体却只能是企业和个体工商户。我国企业的种类有很多,如个人独资企业、合伙企业和公司制企业等。但按照我国现行法律,不管是何种类型的企业,都必须依法到工商行政管理部门进行登记并领取营业执照,营业执照的签发日期为企业成立的日期。个体工商户是指在法律允许的范围内,依法经核准登记,从事工商业经营的自然人。因此,未领取营业执照的单位和个人并非《条例》上所称的企业及个体工商户。根据“法无明文规定不处罚”的行政责任原则,对企业及个体工商户以外的主体的无证生产行为不能依据《条例》进行处罚。

   其次,这是基于对无证生产行为的法理分析。在探讨这个问题之前,我们有必要了解一下我国的工商营业执照有关制度及工业产品生产许可证制度。营业执照是工商行政管理机关发给工商企业、个体经营者的准许从事某项生产经营活动的凭证。国家实行生产许可证制度的目的是督促企业提高生产工艺水平,提高产品质量,保证重要工业产品的质量安全,并通过许可证制度这一政府引导措施使企业在同一许可的水平线上平等竞争,从而促进社会主义市场经济健康协调发展。《工业产品生产许可证管理条例实施办法》第十一条规定:“企业要取得生产许可证,其中一个必备条件就是要有营业执照,即依法进行工商登记并取得营业执照是申请生产许可证的前置条件”。由此可见,《条例》设定的对无证生产行为的处罚,实际上是对依法取得工商登记的企业不遵守工业产品生产许可证管理制度的惩罚,其目的是防止企业粗制滥造,提高企业产品质量。如果企业尚未取得营业执照,那么它的存在本身就违反了工商行政管理方面的法律法规,是应当被取缔的。

   本案中的防水材料厂尚未取得营业执照,并非法律意义上的企业,不具有法律主体资格,更不能成为无证生产的违法主体。防水材料厂的实际负责人朱某作为自然人虽然可以成为行政违法行为的违法主体,但就无证生产行为而言,根据上述分析,个体工商户业主以外的自然人不能成为无证生产的违法主体。

   本案中的防水材料厂不具有法律上的主体资格,不能作为行政处罚的对象,而朱某也不能成为无证生产的违法主体,那么,这是否意味着朱某的行为无法受到法律的追究呢?如果不是,对于朱某的行为又该如何处理?笔者认为,朱某在防水材料厂尚未取得营业执照的情况下擅自生产列入目录的防水材料,其行为违反了国务院《无照经营查处取缔办法》第四条第一项“应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照,擅自从事经营活动的无照经营行为”的规定。根据该办法第十四条规定,对于无照经营行为,由工商行政管理部门依法予以取缔,没收违法所得;触犯刑律的,依照刑法关于非法经营罪、重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪、危险物品肇事罪或者其他罪的规定,依法追究刑事责任;尚不够刑事处罚的,并处2万元以下的罚款;无照经营行为规模较大、社会危害严重的,并处2万元以上20万元以下的罚款;无照经营行为危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的,没收专门用于从事无照经营的工具、设备、原材料、产品(商品)等财物,并处5万元以上50万元以下的罚款。因此,笔者认为,该案应移送工商部门依法追究责任。

   值得探讨的是,在行政执法实践中,对于本部门已发现的涉嫌违法行为,我们往往首先考虑的是我们应该如该处罚,而不是我们该不该处罚。我们更多地想到的是我们要打击违法行为,而忽略了如何保障相对人的合法权益。这是长期以来形成的一种思维定势。在刑事诉讼中,我国实行的是“疑罪从无”,行政处罚工作也应采用这一工作原则,这也是在全国上下大力推行依法行政、建设法治政府的大趋势下,我们必须学会面对的问题。法治的目的就是要以法来规范和约束国家权力的运作,防止、杜绝国家权力在实际运作过程中的随意性。

   综上所述,如果没有明确的法律规定,我们不能以“参照”、“类比”等方法对行政相对人的行为实施处罚。

    (作者单位:江苏省质量技术监督局)

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