让“吹哨人”的社会价值更有效发挥出来

□ 胡立彪

最近热映的电影《吹哨人》让“吹哨人”这个词火起来。影片拍得好不好另说，但能让人们了解“吹哨人”概念并关注“吹哨人”制度建设等相关问题，这已经是该片不可多得的价值所在了。

其实，在该片上映之前，“吹哨人”这个词已经有了一些热度。今年9月，国务院印发《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》，在国家文件层面首次提出建立“吹哨人”、内部举报人等制度，引起广泛关注。11月，市场监管总局出台《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》（将于2020年1月1日起实施），其中涉及关于鼓励举报的内容，这也被认为是我国市场监管领域探索建立“吹哨人”制度的实践。

在我国，“吹哨人”还是一个新事物，但在欧美一些国家，“吹哨人”制度建立较早，目前已经相对成熟。“吹哨人”的原初形象是英国警察，他们发现大街上有人出现不当行为时吹响哨子，以提醒其谨慎行事。后来这种形象被引申到其他行业领域，并被赋予更宽泛的意义——任何社会机构的内部人员出于维护公共利益目的，主动向司法机关、政府部门、新闻媒体等披露内部弊端的行为，其实质是内部人员对所属组织机构存在的违规行为进行合法合理举报的行为，这些内部举报人均可称为“吹哨人”。

最早赋予“吹哨人”法律地位并建立起完善的“吹哨人”制度的国家是美国。1989年出台的《吹哨人保护法案》明确了“吹哨人”的法律属性，并规定对举报人进行奖励及保护。英国于1998年颁布《公益披露法》，其中关于内部人举报程度、举报人相关权利、举报人保护措施等内容，与美国《吹哨人保护法案》大体相似。此后，日本、澳大利亚、加拿大、新西兰、南非等国也陆续制定了涉及“吹哨人”的法律。而各国的实践证明，“吹哨人”制度对于政府高效监管、扩大社会监督具有积极意义。国际社会普遍认为，“吹哨人”能够大幅降低政府监管成本，对存在重大问题的企业和组织起到威慑作用。

我国加快推进“吹哨人”制度建设，正是考虑到这一制度本身所具有的积极社会价值。事实上，虽然目前尚缺乏国家层面的法律法规，但一些地方和部门早有探索推进，并取得一定的实效。比如，2013年，原国家食品药品监督管理总局和财政部联合印发《食品药品违法行为举报奖励办法》，设置了内部人员举报奖励机制；2016年，广东省重新修订《广东省食品安全条例》，引入内部举报人制度；同年，北京市公布《北京市食品药品违法行为举报奖励办法》，也对内部举报人的相关内容作出了规定。这些地方性、部门性内部举报人制度的建立，既是对以往社会治理方式的反思重构，也是对当前社会转型时期各种社会热点问题的制度性回应。

从国外及我国推进“吹哨人”制度的实践看，该制度社会价值得以最大程度实现，关键在于做好两个方面的工作：重奖和保护。所谓“重赏之下必有勇夫”，“吹哨人”制度有公益目的，但也认可个人利益追求，这一点毋庸讳言。美国《多德-弗兰克法案》规定，对“吹哨人”予以案件处罚金额10%～30%的奖励。此“赏”不可谓不“重”。相比较而言，我国目前相关法规对举报人的奖励还是略显轻了些，比如《山东省公安机关食品安全犯罪案件举报奖励实施办法》规定，举报人最高可获得涉案货值金额8%～10%的奖励。而保护比奖励更重要。“吹哨人”制度的生命力在于举报人没有负担地有序参与。一方面应降低举报人的举证责任，允许匿名举报，另一方面要最大程度地保护举报人人身权、财产权、隐私权、劳动权等合法权益不受侵害。

我们有理由相信，随着“吹哨人”制度不断完善，将会有越来越多的人加入到“吹哨人”行列，其积极的社会价值将会更有效地发挥出来。

《中国质量报》