在新体制下如何保证市场监管执法的全面性

□ 万一鸣

目前，在部分地区工商、质监、食药三局合并组建市场监督管理局的机构改革大背景下，如何在新体制下尽快变条块思维为综合执法监管思维，熟悉并掌握工商、质监、食药的法律法规，保证履职的全面性成为必须思考的问题。

一、基本案情

某市场监督管理局基层分局执法人员在对一副食品商店进行检查时发现，销售货架上有6瓶、仓库中有两箱12瓶，合计18瓶未拆封完整包装的某知名品牌白酒。经该品牌酒厂授权鉴定人员现场鉴定，上述白酒的包装为二次回收利用，无酒厂防伪标记，为侵犯注册商标专用权的商品，鉴定结论为假冒。经调查，未发现当事人存在私自灌装行为，上述白酒为该店经营者为贪图便宜，从上门兜售人员购得，进货价为每箱126元，零售价为每瓶32元，货值金额计576元，因购入后尚未销售，故无违法所得。

二、几种处理意见

第一种意见：当事人在其经营场所销售的白酒为侵犯注册商标专用权的假酒，违反了《商标法》有关规定，应当根据该法进行处罚。

第二种意见：根据法条竞合吸收原则，销售冒充注册商标或者侵犯他人注册商标专用权的商品的行为为销售假冒白酒的行为所吸收，当事人在其经营场所销售的白酒，符合《江苏省惩治生产销售假冒伪劣商品行为条例》（以下简称《条例》）第6条第（2）项、第（7）项的规定，属于假冒伪劣商品，当事人销售上述白酒的行为，违反了上述《条例》第5条的规定，应当按照《条例》第19条第2款、第7款的规定处罚。

第三种意见：当事人的行为违反了《产品质量法》的相关规定，应当按照《产品质量法》第50条的规定处罚。

第四种意见：当事人的行为违反了《食品安全法》第71条的规定，应当按照《食品安全法》第125条第（2）项的规定处罚。

三、法律适用的分析

该案案情虽较为简单，但在具体法律适用上却出现了如此多不同的意见，值得深入探讨。笔者认为，法律的适用需理解立法目的，对具体法条不能孤立片面的理解和引用，而应结合整个法律体系，以事实为依据，全面加以分析。

具体到本案，要解决的是《商标法》《条例》《产品质量法》《食品安全法》等法律法规的适用问题。在此要明确的是，作为基层的市场监督管理分局，肩负着原工商、质监、食药的管理职能，因此是上述法律法规适格的执法主体。另外，以上几部法律法规都是现行有效的。

从立法目的看。上述法律法规各有侧重点：同一标的物上，各法律、法规分别从商标权保护、消费者利益、产品质量、食品安全等不同方面予以规定。

从效力等级看。《商标法》《产品质量法》《食品安全法》都属于法律，效力相同，《条例》属于地方法规，效力低于上述3部法律。

从法律适用关系看。本案涉及到的3部法律，其规定的法律目的、违法行为都属于不同的管理领域，3部法律并无上位法与下位法、特别法与一般法的关系，即使立法有先后顺序，也因为立法规定的管理职权分属不同领域而不能做先法与后法的比较适用。同时，最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中指出，“同一法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章内的不同条文对相同事项有一般规定和特别规定的，优先适用特别规定”，《立法法》第92条也有类似规定。这些规定首先应当理解为同一法源规定内的一般规定与特别规定适用规则。本案涉及的《条例》第19条第2款和第7款属于不同领域的管理职权，很难认定哪一款为一般规定，哪一款为特别规定。

明确了上述法律适用的基本规范后，再来看“一行为和数行为”的区分。就本案看，涉及的违法行为主要有：销售以假充真的白酒、销售侵犯注册商标权的白酒、经营标签不符合法律规定的白酒。以假充真的行为是指以此产品冒充与其特征、特性等不同的他产品，或者冒充同一类产品中具有特定质量特征、特性的产品的欺诈行为。以假充真的行为一般会与冒用他人厂名厂址的行为、侵犯注册商标的行为并存，甚至多数情况侵犯注册商标是以假充真的一种手段。但以假充真的行为并不一定包含侵犯注册商标。所以两者应当属于想象的竞合，不是规范竞合。同样的道理，销售以假充真的白酒和经营标签不符合法律规定的白酒也不能简单地认为属于竞合，毕竟标签应当标注的事项众多，而以假充真仅仅针对“质量特征、特性”，所以更多的情况表现为“牵连”。

学术理论上对竞合、吸收、牵连的处罚原则并没有达成一致，笔者认为比较务实的做法是：结合法律的立法目的、综合考虑当事人的主客观方面、注重执法部门履职的全面性，对所有涉及的违法行为（情节）予以认定，对处罚中的罚款择一重处理，对其他行政法律责任实施并罚。主要理由是：一是对市场秩序的监管当前的方式主要是综合治理，综合运用商标、专利、产品质量、食品安全、不正当竞争等监管职权予以管理；二是遵循过罚相当原则，要考虑到相对人的主、客观方面的情况，实现违法行为和处罚责任的相适应；三是履职的全面性，基层市场监管部门肩负着多个部门的监管职责，应当对涉及到的违法事项均予以调查处理。具体到本案中，《条例》第19条第2款和《产品质量法》的相关规定并无二致，第7款的规定也援引了《商标法》的有关规定。同时，本案白酒的标签也违反了《食品安全法》第67条、71条的规定。因此，本案适用《食品安全法》第125条、《条例》第19条第2款、第7款予以处理比较妥当。

四、案件办理过程中的启示

本案中的白酒属于预包装食品，食品类案件的查处首先要判断是否危害食品安全，危害公众身体健康和生命安全。笔者认为，本案在进行酒厂鉴定的同时，应当委托检验机构对查获的假冒白酒进行质量安全的检验，并对该批白酒的进购途径进行调查。酒厂的鉴定报告仅能表明该批白酒的真伪，对于质量安全是否符合相关标准规定并无法判断。要搞清楚该批假冒白酒是否存在灌装劣质白酒，甚至工业酒精等危害人体健康和人身、财产安全的违法行为，唯有通过质量安全检验才可以知晓，并对最终处罚决定有决定性的影响，这是《食品安全法》对食品安全监管的要求。

因此，基层市场监管执法应当把工商的商事执法、质监的技术执法、食药的专业执法结合起来，这样才能达到基层机构整合后的职能实质融合，基层监管履职的全面性才能得到有效保障。

（作者单位：江苏无锡市梁溪区市场监督管理局）

《中国质量报》