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中国质检体制机制的历史沿革及内在规律

2016-04-22 08:42:51中国质量新闻网

程 虹 李元平 主编

五、新中国时期:中国质检体制机制的初步建立

新中国成立以后,共产党领导下的中国人民面对国民党执政之后留下的破败不堪、百废待兴、经济基础极为薄弱的社会。建国初期的主要发展目标是在计划经济体制下,集中全国的优势资源和力量,优先发展以钢铁、冶金、装备制造等为核心的较为完备的重工业体系。在仿照苏联质检体制、服务重工业建设的基础上,初步建立了新中国质检体制。改革开放以来,伴随着计划经济体制逐步向市场经济体制的过渡,我国社会发展模式发生巨大转变,促使质检体制向服务市场化的方向转变。

1949年~1978年:中国质检体制的基础建设阶段。新中国成立后,政府根据工业化建设的需要,建立相应的质检管理体系,国家对质量的管理侧重于对工业产品特别是重工业产品的管理。这一时期质检机构的设立,主要是依据产品部门和生产的需要。1949年10月成立中央技术管理局,负责管理工业生产所必需的计量和标准。同年11月,中央人民政府贸易部国外贸易司商检处成立,在天津、上海、广州、青岛、汉口、重庆等主要口岸恢复设立商品检验局,开展针对进出口货物的检验工作。与进出口相关的动植物和卫生检疫专门机构,也相继设立。另一方面,由于生产发展和技术的进步,质检职能逐步完善,防范由此产生的质量安全新风险。1955年,国营天津第一棉纺厂发生锅炉爆炸事故后,当年7月我国专门针对锅炉的安全问题设立劳动部锅炉安全检查总局,随后各地政府也相继在劳动部门成立锅炉压力容器检查机构,建立了安全监察制度,对锅炉、压力容器等设备进行登记,开展定期检验等监督管理工作。

改革开放前质检体制另外一个特点,是计划经济体制下政企不分的管理模式。全国实行高度垂直的计划管理体制,由国家计划委员会统领中央各个具体的工业部门,对地方设立的各类专业公司的生产经营活动实行统管,以达到每个行业领域实现国家生产和购销计划的目的。市场需求预测、确定产品技术规范和质量标准、成品质量检验、新产品研制、工艺以及人员培训等与质量管理有关的全过程,都置于政府的控制之下。但是,在国家统购统销的政策下,对质量只要求“合用”,而不追求顾客满意。产品不用担心销路,各工厂对质量的要求较为宽松,同一产品可以分成多种等级,形成“好货好价,次货次价,劣货返工”的方针。对于保障产品质量的激励方式,多以运动和教育的精神激励来代替物质激励。企业完全执行政府的行政命令,依照政府的计划来进行生产,产品最终也由政府计划来进行分配。从1953年开始,在主管部门牵头下,国有和集体企业内部开始学习苏联质检模式,强调用行政干预来保障产品质量。随后,各主管部门在行业内都相继制定自己的生产标准,对所辖企业的产品质量进行管理和抽查。这套依靠政府行政干预直接参与企业质量管理的质检体制,直到改革开放都没有发生根本性的改变,即政企高度合一、寓企业质量管理于政府的质检行政管理之中。

1978年~2000年:中国质检体制技术能力全面提升阶段。改革开放以来,中国逐步融入到国际社会,大量引进国外先进技术。随着国民经济建设的快速推进,无论是工业产品的生产还是日常生活用品的生产,其繁复程度和对质量的要求都与计划经济时期不可同日而语,要求更加注重提升质检管理技术能力。

提升质检管理技术能力,一个重要表现是引进吸收国际上成熟的质检管理方式,建立起与国际接轨的出入境检验检疫制度。改革开放初期,国务院于1980年将外贸部商品检验总局改为中华人民共和国进出口商品检验总局,并将各地商检局的建制收归中央(1982年更名为国家进出口商品检验局,1994年升格为副部级);1982年成立农业部动植物检疫总所(1994年更名为动植物检疫局);1988年成立卫生部卫生检疫总所(1995年更名为卫生检疫局)。随着改革开放的持续深入,进出口商品结构、贸易方式都发生了变化,国际市场对商品质量的要求越来越严格,出入境人员、货物和运输工具的数量与日俱增,检验检疫的任务十分繁重。为了适应改革开放新形势,更好地适应对外开放和外向型经济发展的需要,国务院在1998年机构改革中,将同在口岸工作、同样依靠技术执法的进出口商品检验、进出境动植物检疫、国境卫生检疫,实施“三检合一”,合并为国家出入境检验检疫局(副部级),使得口岸检验检疫各执法部门的职责统一、职能整合,执法便利、简洁、高效。同时,开始从国际上引入认证认可制度。认证认可作为国际通行的质量管理手段,是质量发展的基础性工作,在保障质量安全、促进贸易便利、推动产业升级、服务政府监管等方面,发挥着重要作用。

提升质检管理技术能力,还表现在对标准化、计量、质量的重视。新中国成立后,分别设立过计量(总)局、标准(总)局、标准计量局。1988年4月,第七届全国人大第一次会议决定,把国家标准局、计量局、国家经委质量局合并组成国家技术监督局,直属国务院,赋予其行政执法职能,初步形成了标准化、计量、质量三位一体的质量行政管理体制。同年,又将纤维检验局划为国家技术监督局直属单位。1998年国务院第四次机构改革,在原国家技术监督局的基础上成立国家质量技术监督局,将原各工业部门的质量管理、质量监督、生产许可等职能统一由质量技术监督部门管理,并将劳动部所属锅炉压力容器安全监察局整建制并入,进一步加强综合管理和行政执法职能。随后,在地方政府机构改革中,各地质量技术监督局成立,开始实行省级以下垂直管理,较好地解决了我国长期存在的质量管理职能交叉问题,质量管理体制逐步理顺。

可以说,改革开放至20世纪末,为适应建立社会主义市场经济体制和扩大对外开放的需要,全面强化政府质量管理的职能,国家分别在国内产品质量管理和出入境检验检疫管理两大领域,基本形成了立法、监管、检验、计量、标准和认证等多种技术手段相互配合的管理体制,为中国质检体制的形成全面打下基础。

2001年以来:中国质检体制形成并快速发展阶段。2001年4月,在我国即将加入WTO的大背景下,国务院将原国家质量技术监督局与国家出入境检验检疫局合并,组建国家质量监督检验检疫总局,同时整合认证认可管理和标准化管理职能,相应成立国家认证认可监督管理委员会和国家标准化管理委员会,由质检总局统一进行管理。这兑现了中国政府入世谈判的重要承诺,也标志着我国建立了统一的质检体制,解决了国内产品和进出口商品质量监管的标准不一、重复认证、职能交叉等问题,是我国完善社会主义市场经济体制、提升质量总体水平、加强质量安全监管的正确选择。

经过多年的实践探索,我国初步建立起中国质检工作体系。目前,已经形成以《计量法》《标准化法》《产品质量法》《进出口商品检验法》《进出境动植物检疫法》《国境卫生检疫法》《食品安全法》《节约能源法》《特种设备安全法》等9部法律为核心、13部行政法规为主干、190部部门规章为基础、200余部地方性法规规章为补充的质检法律法规体系,形成以国家级技术机构为龙头、省级技术机构和区域性中心实验室为骨干、县级技术机构和常规实验室为基础的检验检测体系。同时,建成覆盖全部学科领域的183项国家计量基准,国家、行业和地方标准总数达到10万余项,全国各类有效认证证书突破110万张,形成了较为完善的计量标准和认证认可支撑体系,较好地满足了产业、国防、科技、贸易和社会事业发展的需求,我国也成功当选为国际标准化组织和国际电工委员会常任理事国、亚太计量组织主席。

随着我国经济发展水平和全社会质量意识的提升,我国质检部门主动作为,推动我国产品质量总体水平不断提升。截至2015年底,产品质量国家监督抽查合格率从75.8%提升到91.1%,特种设备万台死亡人数从1.21下降到0.36,等等。同时,积极应对日本肯定列表、欧盟REACH法规、美国食品安全新法案等技术性贸易措施,维护了中国制造声誉,服务了外交外贸大局。

中国质检体制机制研究 连载⑤ 《中国国门时报》

(责任编辑:六六)
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