关于质监执法工作制度缺位的采访与思考

构建制度“链条” 防范执法风险

——关于质监执法工作制度缺位的采访与思考

   面对未来执法新环境，必须构建起环环相扣的制度“链条”，在体制机制上加强防范执法风险。图为质监工作人员正在现场检定计量器具。 杜 强 摄

    □ 本报记者 杜 吟 孙中杰

   在全社会更加注重提高经济增长质量和效益的新形势下，质监部门探索出了一系列执法新方式、新举措，使得质监执法能力和水平不断提高，执法综合效果得到了各级政府和社会的认可。日前，记者在河南、青海、北京等地采访，已深深感受到了这一点。

   但在采访中记者发现，在质监执法链条中，一些制度滞后于工作需要或执行不到位，特别是体制机制方面的某些“断层”，已经阻碍了当前执法工作进程。因此，面对未来执法新环境，必须构建起环环紧扣的制度“链条”，在体制机制上加强防范执法风险。

    前位立“杠杆”

   经费保障是执法的基础，是确保执法取得实效的“杠杆”。它分为两部分：执法人员工资和奖金福利。2002年以前，由于质监执法部门组建时间不长，经费来源主要靠“执法打假职能”收缴的罚没款维持。一些执法人员介绍，过去经费靠自己挣，一天办三四个案子，几十万元就来了。因此，有的地方办案，追求数量，不问质量，甚至“放水养鱼”。这种粗放式的经费保障机制，在社会上造成了不良的影响。

   2002年以后，各地便开始探索新机制，确保规范执法。由于经济发展水平不同和地域差别，对于执法队伍的经费保障机制，一些质监部门采取了循序渐进的改进措施：从罚没款所得作为办案经费，到实行罚没款上交后按比例返还；从实行事业单位全额拨款，再到部分推行公务员全额拨款制，等等。但无论哪种体制，应该说目的只有一个：保障执法办案经费，促进执法公正廉洁。

   2007年，河南省质监局对省直监督稽查总队实行公务员管理，执法经费由省局统一拨款，目前正尝试逐步推行到市、县（区）二级，执法效果有了明显好转。记者在调研中发现，从现在各地实行的不同制度来看，逐步对专职执法人员实行公务员管理，执法经费由主管质监部门统一拨款，是较为可行的方法。

   在日趋公开透明的执法大环境下，许多执法人员在主观上都深知这样改制的好处：基本工资有了保障，办案风险大大减少。

    后位定“度量”

   但新问题却接着也来了：经费有了保障后，乱作为基本上是杜绝了，可有的执法人员积极性却不如以前高了。

   “积极性不高主要表现在消极怠工、案源较前有所减少，甚至出现了不作为苗头。”一位基层执法人员把造成这种现象的原因归结为“‘后位制度’掉了链子。”

    这个“后位制度”，就是考核机制。

   原有的考核机制大体上都有这样一条标准：执法结果带回来多少钱，年终评比要凭罚钱数量的大小排名说话。随着公务员管理制度的推行，现在执法定位也发生了变化，质监专职执法人员成了执法中的“战略部队”，工作职能规定了要从“重处罚、重管制、重口供”向“重指导、重服务、重证据”转变，但考核制度却很少有相应的量化措施。比如，执法中要求的法律效果、经济效果和社会效果相统一的标准如何界定？与地方政府配合程度的“度”如何把握？行风评议的排名是否真实地反映了执法效果？行政自由裁量权的运用与控制在何种“度量”范围内最好？考核制度都应该客观、真实地予以规范。

   “没有明晰的考核措施，所有违背以上精神的执法行为都会视为违规或违法。”一些执法人员反映，过去办案，一般工作人员根据经验，现场就能对案件拍板；现在办案必须要有领导带队，不然就没有人愿意承担主体责任。因此，遇到一件案子，就出现了个人不敢去、或者去了不上心的现象，严重影响办案质量。

   其实，记者在调研中也发现，随着经济的发展，新的制假造假手段不断出现，质监执法领域也在不断扩大，日益需要高素质的人才来充实执法队伍。但现实的情况是，目前虽然一些省市对专职执法队伍如监督稽查人员实行了公务员制度管理，但人员流动较之其他业务科室要少得多。“只有调进的，很少跳出的。”这也使他们难免会产生不被重视的失落感。

   河南省质监局监督稽查总队队长程智韬介绍，2007年以来，他们尝试从“两案率”，即立案率、结案率入手，建立新的考核机制，力争做到办一个案件，化解一个矛盾，教育一批人，规范一个企业，促进一个行业，达到了“多分析、重规范、慎处罚”的执法目的。

    中间联“合众”

    解决了首、尾制度的缺陷，是不是就意味着解决了执法中的所有问题？答案显然是否定的。

   比如，由于存在业务交叉，对于一些产品“是打还是扶”，一些质监单位的内部科室之间就存在着意见分歧。如某地一企业在技术创新的过程中，生产出了新型号产品。按照要求，对于没有经过质监相关部门认证的产品，通常认定为假冒产品或不符合标准的不合格产品。企业认为，认证一般需要半年时间，周期长，因此在没有取得认证的情况下，产品就在市场上流通了。再比如，按照质监部门相关的监管条例，一台起重机在技术创新过程中，如果更换了一条钢丝绳，没有进行型式批准，就可以认定为假冒产品。专职执法人员与相关业务部门对此不同的看法，势必影响到执法的公正性和权威性，因此，亟须配套制度紧紧跟上。

   其实，在国家质检总局历年发布的近万件规范性文件中，对系统内各职能部门的合作都提出了许多明确要求。今年的全国质检工作会议，还提出了加快建设“融合、整合、联合”大质检文化，形成“合心、合力、合作”的质检工作局面。目前，许多省市在执法方面，对此也进行了许多有益的尝试：多个业务部门联合，建立“合众”机制。如北京市质监局、青海省质监局的综合执法联合体，相关业务部门共同执法；河南省质监局打破以往科室界限，实行集体协作办案，特别是针对案件运行的内部控制试行四报告和两会制度，即做好“案源分析和现场调查报告、案件调查终结报告、案件审理情况报告、案件执行和结案报告”，开好“案件分析会、案件预审会”，处罚意见送达各科室，办案过程全部公开、透明。

   采访中，许多质监人认为：固守原有的制度就如刻舟求剑。在理性、平和、文明、规范的执法氛围下，与之相匹配的各项制度就如发动机，能激励人干事创业的积极性，更好地维护执法的正义。而要完善执法制度，就需要质监人有大胸襟，大视野，在构建好大质量机制、大质检文化的前提下，制定出科学的执法制度，营造健康的执法环境，保证其在施行过程中有真用，真有用。《中国质量报》