广州“游园处罚”条款实施引热议

   从5月19日起，广州公园正式开始对破坏绿化设施、随地丢烟头等不文明现象开罚，个人最高罚款50元，集体单位最高罚款1000元，处罚依据是1998年颁布实施的《广州市公园管理条例》(据5月19日《南方日报》)。

   执法部门和有权的组织严格执法，依法对违法行为实施处罚，这在法治社会是再正常不过的事了。而这次广州公园“正式实施”地方法规《广州市公园管理条例》中的“游园处罚”条款，却在当地引起了极大关注，甚至在部分市民中还出现了不小争议。原因何在?说起来并不复杂，却引人思考。因为《广州市公园管理条例》既非新立法规，也非重新修改，它在12年前的1998年就由立法机关审议通过并正式颁布实施了，而作为条例重要内容的“游园处罚”条款却一直没能得到有效实施，长期以来“压箱底”处于“休眠”状态。园林部门的理由是执法难，市民争议也恰在于此——12年后的今天开罚就不难了吗，会不会依然是“雷声大，雨点小”?

   广州地方法规中的“游园处罚”条款之所以被雪藏12年，源于园林人员“开罚单”有“三难”:一是取证认定难，二是执法主体被认可难，三是管理与服务角色转换难。说起来，虽然这次开罚决心大，但由于尚未养成习惯，园林工作人员对能否有效实施处罚也是心中没底。在笔者看来，广州市园林部门及其管理人员的困难，以及公园管理法规处罚条款遭遇的尴尬，在我国的许多地方都具有普遍性。甚至可以说，类似执法难题和尴尬也不仅仅表现在公园执法，在其他不少行政管理领域也都不同程度地普遍存在，比如城市交通执法领域的行人和非机动车闯红灯问题，就是一个让各方倍感头痛的问题。在我国的执法领域，明显存在一种倾向，即越是严厉追责的领域执法状况和效果越好，越是涉及轻微违法行为、处罚力度较轻的现场处罚，效果越不理想，甚至往往因为“法不责众”或处罚对象撒泼耍赖而让执法者无奈。

   在法治社会中，立法固然是重要的，是建设法治国家的基本前提。但执法也是同样重要的，毕竟只有法律得到切实实施才能规范社会关系，实现立法目的，建立良好社会秩序，从而保障公民的合法权益。而且，法律能否得到不折不扣的执行，还直接关系到法律的权威和尊严，反过来又影响实施效果。在我国法律体系日益完备的今天，执法越来越成为关系我国法治建设水平的最关键环节。然而据笔者观察，我国目前在执法环节还存在着许多不容忽视的问题，其中既有对执法工作重视不够的问题，也有执法水平不高和执法技术欠缺的问题，不能形成有效的震慑机制，导致处罚对象一质疑，执法人员就手足无措。更深层的原因是，我们的许多行政管理部门往往更重视通过草拟法规争夺执法权，以为有了执法权就有了地位和权威，所管理的事项就可以有条不紊有秩有序，“以罚代管”倾向明显，然而却很少认真研究如何切实有效地执法，认为执法就是一个人、一个红袖章和一把罚款单，到处贴贴或见违法就撕罚单，人员不需要多高素质，程序不需要多么讲究，证据也不用多么严格，说罚就罚，贴了罚单你就得交钱，却很少考虑是否可行，遇到“抗法”如何应对，以至于在法律法规实施过程中缺乏严密的执法制度设计。最终的结果，必然是法律规定的条款能执行就执法，有执行难度就放弃，让法律规范形同空文。交通法规定的行人闯红灯条款就属于这种情况。

   当然，出现广州“游园处罚”条款“压箱底”12年这样的尴尬，还有一个重要的催生因素，那就是我国的许多立法缺乏立法后评估，更没有法之不行的问责机制，以至于执法成了法定机关和部门的“可选择性工作”，容易的、对自己有利的就去积极执行，而有难度的或者对自己利益不大的就消极对待甚至放弃法定义务，却不需要为自己的执法不作为付出任何代价。在这样的氛围下，广州“游园处罚”条款“压箱底”12年，也就不足为奇了。