建设质量管理体系 提升政府部门执行力
——国家软科学研究项目《基于质量管理体系的政府部门执行力建设研究》课题解读
2月7日，由国家质检总局承担的国家软科学研究计划项目《基于质量管理体系的政府部门执行力建设研究》课题在京通过验收和鉴定。该课题由国家质检总局局长支树平亲自担任负责人，质检系统内外30位研究人员参与。
【课题概述】 该课题一共有3个子课题，分别是运用质量管理体系提升政府部门执行力的基础理论研究、实施质量管理体系提升政府部门执行力的评价研究、提高政府部门执行力的质量管理体系建设方法研究。3个子课题分别由全国绩效管理研究会、北京出入境检验检疫局、质检总局办公厅承担。
在研究过程中，课题组主要采用了文献资料法、现场调研法、案例分析法、综合集成法4种研究方法。针对不同子课题、不同研究内容，课题组通过采取不同的研究方法，形成相辅相成、互为补充的研究工作体系。
【课题解读】 经过一年多的共同努力，本课题研究初步取得了以下成果：
第一，初步界定了政府部门执行力的概念及内涵。首先，政府部门执行力是一种“能力”，即组织运用各种法规、策略、技术和手段完成各项任务的能力。其次，政府部门执行力是一种“合力”，即政府部门内的各种资源通过综合管理、相互作用所产生的整合力。再者，政府部门执行力是一种“效力”，即政府部门在管理国家和社会公共事务、执行政策决策、处理日常事务过程中，必须以最快的速度、最好的质量、最少的消耗，依法实现政策和行政决策目标。
第二，基本建立了政府部门执行力的系统评价方法。一方面，课题组构建了政府部门具体事项执行力评价的累加模型和赋值方法，明确了评价政府部门执行力的45项定性要素及两项定量要素。另一方面，课题组建立了政府部门综合执行力的3种评价方法，即：表征评价法、综合考量法、执行力单项表现评价法，形成了政府部门执行力评价指标体系和工作方法体系。
第三，全面分析了质量管理体系在提升政府部门执行力方面的特殊优势。具体包括8个方面：有利于树立全面、系统、质量、效益的意识，从意识观念上促进政府执行力的提升；有利于建立规范化的执行流程，减少和避免政府部门行政行为的随意性，消除执行力隐忧；有利于强化政府内部控制，消除工作缺陷和道德风险，减少抵制执行和执行走样的情况；有利于提高政府管理质量和服务质量；有利于建立起中国特色的绩效管理体系，提高政府执行绩效水平；有利于加强政府管理基础；有利于推动政府机构创新和管理创新，改革内在弊端；有利于打破政府内部僵化的工作机制，推动政府机制创新。
第四，深入剖析了当前政府部门执行力以及建立质量管理体系方面存在的主要问题。主要包括：生搬硬套ISO9001标准的条款和术语、质量管理体系建设与实际工作脱节导致体系和业务“两层皮”、质量管理体系改进机制与其他现行管理制度脱节使其成为“额外负担”、运动式建设导致“人走茶凉”、“增值”作用不够明显等。
第五，全面开展了质检总局质量管理体系建设的实证分析。不拘泥于ISO9001标准的条款和术语，把质量管理体系与原有管理制度结合起来，与绩效考评结合起来，建立健全了职责明确、协调有序、标准统一、行为规范、监督有效的工作机制。
第六，积极探索了信息化对提升政府部门执行力的技术支撑作用。质检总局以质量管理体系建设为基础，设计开发了综合行政管理信息应用平台，主要包括8个功能模块，225个子模块。
第七，动态开展了质检总局质量管理体系提升执行力的测评分析。根据质量目标实现测评数据所作的定量比较、根据内部审核数据所作的定量比较，以及根据管理评审结果所作的定性分析比较，对质量管理体系建立运行前后的效果进行定性和定量比较，客观反映质量管理体系对政府执行力提升的作用。
第八，创新建立了政府部门质量管理体系建设的系统方法。即以“结合实际，灵活应用”为基本理念，以有效履职为基本目标，以梳理业务流程为主线，将质量管理体系基本原理和政府部门的管理实际相结合，并利用信息化平台将各项业务流程进行固化的方法。
廓清概念 提供理论基础
子课题一“运用质量管理体系提升政府部门执行力的基础理论研究”解读
【课题概述】 该子课题研究了执行力的基本概念和特征，比较了国内外关于提高政府部门执行力现行理论和实践效果，分析当前我国政府部门执行力的现状及存在的问题、提高执行力的必要性和迫切性，评估质量管理体系方法对提高政府部门执行力的适用性、优势及面临挑战。
【课题解读】 政府执行力是政府不可忽视的核心要素,也是政府组织履行职责、提高自身存在合法性的重要前提。课题组认为，政府部门执行力包含三个方面含义：能力、合力、效力。
自行政学成为独立的学科以来，执行一直是公共行政领域的重要议题。随着20世纪晚期的新公共管理运动，人们再次将提高行政效率作为改革的主要目标，而行政效率又是同行政执行问题密不可分的。与此同时，在企业管理领域中也明确提出了“执行力”的概念，认为执行力是企业获取竞争力的关键，并且执行力问题很快从企业领域引向政府管理领域，使政府执行力成为人们研究政府效率、提高政府管理水平的一个重要切入点。
运用质量管理体系提升政府部门执行力，是一种有效的方法，可以将质量管理的原理与政府部门的管理实际相结合，同时充分利用信息化平台，加强过程控制，提高工作效率。实践证明，质量管理体系在政府部门的应用，有利于加强管理基础，推动管理创新和机制创新，有助于系统提高政府部门的执行力。
质量管理体系在促进政府部门执行力提升方面所具有的优势具体包括8个方面：一是有利于树立全面、系统、质量、效益的意识，从意识观念上促进政府执行力的提升；二是有利于建立规范化的执行流程，减少和避免政府执行行为的随意性，消除执行力隐忧；三是有利于强化政府内部控制，消除工作缺陷和道德风险，减少抵制执行和执行走样的情况；四是有利于提高政府管理质量和服务质量；五是有利于建立起中国特色的绩效管理体系，提高政府执行绩效水平；六是有利于加强政府管理基础；七是有利于推动政府机构创新和管理创新，改革内在弊端；八是有利于打破政府内部僵化的工作机制，推动政府机制创新。
研究方法 提供技术路线
子课题二“实施质量管理体系提升政府部门执行力的评价研究”解读
【课题概述】 该子课题主要研究确定政府部门实施质量管理体系提升执行力效果的评价要素，建立评价方法，并提出方法营养建议。
【课题解读】 子课题二承上启下，在子课题一的研究基础上，深入研究实施质量管理体系提高政府部门执行力的评价方法，以此为子课题三和整个课题的研究提供支持。
课题组提出，一方面可以从宏观角度，评价政府部门总体执行力的有无、强弱、高低、优劣，另一方面也可以从微观角度，评价政府部门完成具体事项（这其中既包括日常事务性工作事项，也包括处置突发情况的应急性工作事项）时执行力的有无、强弱、高低、优劣。而无论是总体执行力还是具体事项执行力，评价时都应基于全面系统性、客观性、普遍性、持续发展性等原则，涵盖政府部门履行职能、政府部门内部管理水平、政府部门运行经济性、政府部门工作人员的评价等多方面内容。
在评价政府部门总体执行力时，需要从政府部门“全心全意为人民服务”的根本宗旨和“建设服务型政府”的目标出发，考察和评价政府部门是否能够以社会公众作为服务对象，立足于其法定职能，向社会公众提供高质量的、令人满意的公共管理和公共服务。为此，课题组提出应从执行主体、执行目标、执行资源、执行制度、执行环境和执行效能6个方面选取和确定政府部门总体执行力的评价要素。
在评价政府部门具体事项执行力时，应当将工作结果与之前确定的完成要求或者工作目标，如时限、质量、效果等，进行对比，考察和衡量政府部门的执行力，进而评价政府部门履行职能的情况。为此，课题组提出应从执行进行性、执行时效性、执行正确性、执行能动性、执行经济性5个维度，选取和确定政府部门具体事项执行力的评价要素。
在选取确定出总体执行力与具体事项执行力的评价要素后，课题组分别对其内涵以及关键点进行了解析，并在此基础上，建立起政府部门总体执行力定性与定量相结合的加权赋值评价法，以及具体事项执行力的累加评价模型。
课题组提出评价政府部门执行力主要步骤包括确定评价对象、确定评价模式（总体执行力与具体事项执行力）、评价要素、实施评价活动（包括收集评价要素对应数据、为评价要素赋值等）、得出评价结论、开展评价后续活动等。
通过深入地研究分析，课题组建立起实施质量管理体系提高政府部门执行力的系统评价方法。其中，针对政府部门总体执行力，研究提出45项定性评价要素及两项定量评价要素，并分别建立了定性、定量评价要素的赋值方法及评分表；针对政府部门具体事项执行力，研究提出累加评价模型、相应赋值方法及具体评分表。
实践探索 提供现实样本
子课题三“提高政府部门执行力的质量管理体系建设方法研究”解读
【课题概述】 该子课题阐述了质量管理体系对提高政府部门执行力的适用性及优势。重要的是，以国家质检总局建立质量管理体系的主要做法和经验为范本，归纳总结了适用于一般政府部门的以提升执行力为目标的质量管理体系建设方法，并研究提出国家标准化指导性技术文件草案。
【课题解读】 该子课题主要从以下4个方面进行研究。一是进行了可行性分析。该子课题就质量管理体系对于提升政府执行力的可行性进行了专题研究。首先从政治需要、实践应用和理论分析3个角度，分析提出了质量管理体系在促进政府部门执行力提升方面所具有的优势。具体提出了8个“有利于”：一是有利于从意识观念上促进政府执行力的提升，二是有利于建立规范化的执行流程，三是有利于强化政府内部控制，四是有利于提高政府管理质量和服务质量，五是有利于建立起中国特色的绩效管理体系，六是有利于加强政府管理基础，七是有利于推动政府机构创新和管理创新，八是有利于推动政府管理机制创新。
二是进行了实证分析。该子课题总结分析了国家质检总局近年来建立运行质量管理体系的实践经验。质检总局质量管理体系建设运行过程，可分为两个阶段、12个环节。一个突出经验就是因地制宜，应用原理。不拘泥于ISO9001标准的条款和术语，而是使质量管理体系与原有管理制度形成一种互补关系，通过运用质量管理体系的“过程方法”、“系统管理方法”等核心原理，健全完善职责明确、协调有序、标准统一、行为规范、监督有效的工作机制，保证政令畅通和执行有效，系统地增强政府部门的执行能力。在质量管理体系运行时，质检总局结合绩效考评等管理方法，将体系运行中的各项活动转化为促进体系完善的原动力，从而保持机关管理效能的持续提升。并且以质量管理体系建设为基础，设计开发运行了综合行政管理信息应用平台，有效提高了体系运行的质量和效率。
三是进行了测评分析。该子课题创新性地对质检总局质量管理体系提升政府执行力的实践，进行定性和定量的测评分析。对政府部门而言，内部审核、目标测评、管理评审等活动是质量管理体系主要的监督检查评价方式，在质检总局的执行力提升测评分析过程中，充分运用了体系建立运行前后的定性比较和定量数据比较。具体包括了根据质量目标实现测评数据所作的定量比较、根据内部审核数据所作的定量比较，以及根据管理评审结果所作的定性分析比较。
四是提出了体系建设的系统方法。该子课题在质检总局的实践经验基础上，提出了政府部门以提升执行力为目标的质量管理体系建设系统方法，同时提出了体系建设的主要流程。并且将体系建设的具体方法，归纳为以下7个方面：以“三定规定”为依据，明确职责，理顺关系；以“履行职能”为重心，建立方针，确定目标；以“循序渐进”为理念，确定时间，界定范围；以“简单实用”为原则，编制文件，弥补空白；以“过程方法”为手段，排查风险，持续改进；以“全员参与”为要求，组织培训，加强宣传；以“有机衔接”为导向，优化补充，实现增值。
（文字：本报记者徐建华 摄影：本报记者宋平一）
专家点评
刘源张（中国工程院院士、课题鉴定委员会主任）：本项目系统研究了质量管理体系对提高政府部门执行力的适用性及有效性，并基于质检总局建立质量管理体系的主要做法和经验，总结、归纳了以提升政府部门执行力为目标的质量管理体系建设和运行方法。课题的突出创新在于将质量管理体系建设的理论和方法应用于政府部门履行法定职责的过程中，实现了政府执行力的提高。同时，发展了GB/T 9001《质量管理体系要求》标准条款要求，并在质量管理体系建设步骤和方法、文件设计、内部审核、管理评审等工作形式和内容上有所创新。
现在，质检总局已经开了头，项目成果在全国质检系统得到了广泛应用，希望其他的政府部门能跟进来，共同促进我国经济社会发展。
郎志正（国务院原参事、北京理工大学教授、课题鉴定委员会副主任）：当前关于“执行力”的概念很多，这个课题详细研究了“执行力”的概念，给出了明确的定义，在此情况下来研究“执行力”，很有意义。第二是在“执行力”与质量管理体系关系研究方面有所创新。质量管理体系在我国一些政府部门执行过，但大多都是原原本本地按标准执行，此次的课题研究和质检总局的实践中，并不是单纯地贯彻标准，而是“引入”质量管理体系，结合我国国情和政府工作，突出我国的特点，解决“执行力”问题，这是与以往不一样的地方，它用了质量管理的方法、理念来提升“执行力”，不是简简单单贯彻标准。第三个创新体现在评价方法方面，该课题从理论到实践都做了研究，在评价过程中使得“执行力”不断得到改善。
该研究成果将来还可以继续推进，目前主要是以质检总局为试点的国务院直属机构的“执行力”研究，那么在其他的政府部门，如税务总局这样的业务部门，还有地方政府部门等，这些机构部门具有与质检总局不同的特点，还有很多方面可以深入研究下去。
赵国俊（中国人民大学信息资源管理学院院长、教授、课题鉴定委员会委员）：这个项目很重要的一个亮点，就是把既有的管理体系和服务于执行力的质量体系建设有机的结合在一起。执行力的质量体系建设本身不是质量管理体系，但这个体系是以质量为核心的管理体系，因此没有必要重新制定新的管理体系，现在将其规范化、合理化，这个做得非常好，特别是信息平台建设，不是简单的工作流程电子化，而是以质量管理体系建设为基础。
周志忍（北京大学政府管理学院党委书记、教授、课题鉴定委员会委员）：我曾经对一些地方政府部门贯彻执行质量管理体系做过研究，发现呈现出“兴得很快、败得也很快”的特点，造成这种情况的一个重要原因就是这些部门在贯彻质量管理体系时，只是简单地照搬照抄，没有解决持续性问题。此次质检总局的实践和课题研究，很好地摆脱了政府部门运用质量管理体系的不可持续问题，很重要的经验就是调整得很好，是根据需要和现实情况，结合国际标准理论，做了很好地调整。质量管理体系是从制造业走向服务业，后来政府部门开始运用，但无论是制造业与服务业之间，还是政府部门与这些行业之间，差别很大，这就给质量管理体系的认证造成了很大的环境挑战，此次的项目研究很好地把握了中国特色，调试得很好。另外此次的课题研究，既有很好的实践应用，又有很好的理论基础，有效地解决了“两张皮”的问题，这样的互动经验很重要。
韩福荣（北京工业大学经济与管理学院教授、课题鉴定委员会委员）：“执行力”的概念本身也是过度概念，它的前提是必须与职能、战略挂钩。该课题创造性地提出“执行力”是能力、合力和效力，很有创新性。在新标准方面，该课题给予了重点研究，突出了过程方法，对于标准方法来说，如何管理、基于过程的决策等，与持续改进是一体的，可在未来继续研究。另外，ISO9000标准本身也有局限性，尤其是在过程僵化方面，如何提高体系的有效性、灵活性，非常重要。还有就是指标体系方面，该课题提出了一个120分的指标体系，这本身很有创新性，但是否可以借鉴卓越绩效的理念方法，做一些简化。
苏慎之（中国质量认证中心顾问、课题鉴定委员会委员）：该课题从实施方法角度有很好的创新。质检总局在贯彻质量管理体系整个过程中应用了ISO9000质量管理体系标准，很多国家的政府层面在推行质量管理体系过程中存在有头无尾等诸多问题，就在于一开始定位不准，而质检总局则解决得很到位，原则把握得很好；该项目的第二个创新还体现在文件方面，文件的编写、管理、应用，是很重要的3个关键点，而该项目在这3个关键点上，处理得都很好；第三个很好的创新就是内部监管，无论是从社会层面还是公众的角度，政府部门的内部监管都是一个热点、难点，质检总局通过结合质量管理体系和自身的工作，很好地把质量管理体系中的重要环节——检查分析和改进的理念，运用到内部监管中，完善了自身内部监管的机制。此次课题的立题也很有开创性，不仅对提高质检总局内部管理和改善政府形象有重要作用，也对国家政府部门有很好的示范、辐射作用。
胥和平（科技部办公厅巡视员兼调研室主任）：质检总局从2009年开始把质量管理体系引入到政府管理过程中，在国内政府管理部门是一个开创性的研究，搞出了行动，落实了工作。以前有些学者做过一些探索性研究，但比起这项研究来，从体量上、规模上以及影响的深远上肯定是远远不及的。我们称它为开创性的研究，因为它推动了工作，推动了整个政府管理的转型，推动了整个服务型政府的建设，意义非常重大。当年质检总局领导提出要把它列入软科学计划，我们也非常兴奋。这样一个重大研究，在整个国家转型发展关键期，应该说发挥了软科学重大项目管理的作用。我们最近几年和各个部门做了不少项目，像质检总局由领导挂帅、把本部门工作和现代管理理论结合这么紧，有这么好效果的并不多见。我们很多软科学研究，偏重理论多一些，偏重单个方面多一些，整体推动工作的并不常见。这件事情不仅意义重大，而且对推动整个全国软科学研究上水平、上档次也意义重大。
王澜明（中国行政管理学会会长）：读了课题报告，有4点感受。第一，题目抓得好。这个课题对政府多年来怎么履行职责，用什么标准去检验，怎样去推动政府履行职责，应该是破了一个题。第二，基础调研工作做得好。课题组工作做得扎实，了解了国内外的实际情况和问题，奠定了广泛的研究基础，理论与实践结合紧密，对领导决策具有参考价值。第三，层次清晰，结构严谨。第四，文风写法好。课题形成后对课题使用人具有启发性和推动性，不是官样文章，有新鲜感觉。关于课题研究成果的应用，建议提供给有关政府部门参考借鉴，开阔思路，为其所用。 《中国质量报》