□ 俞进明

质量是人类永恒的主题，也是经久不衰的话题。关于质量，存在“一个共识、两大分歧、三类误区”：“一个共识”，即质量很重要，对此无人反对，而且各方面从不同角度加以强调和阐释；“两大分歧”，即质量是什么、如何管质量，往往众说纷纭，“一千个人眼中有一千个哈姆雷特”；“三类误区”，一是一味追求“政府主导”，二是对“质量是竞争出来的”理解片面化，三是对“四个最严”理解泛化。究其根源，主要是对质量的认识不一、理念不一。为便于交流、促进工作，需要对质量领域一些基本概念和基本理念再作辨析。

一、质量领域三组概念

（一）关于质量和安全

质量无处不在、无时不有，比如产品、服务、工程、环境等质量，还有教育、医疗卫生、社会治理等各行各业的质量，乃至经济社会发展质量。平时我们谈论质量，首先应该明确是什么质量，这是最基本的前提，否则就会概念不清、是非难辨。有时候讲到最后，才发现大家表面上说的都是质量，但根本不是一回事。

翻阅质量经典论述，至少有8位世界质量大师（休哈特、克劳斯比、田口玄一、费根堡姆、石川馨、戴明、朱兰、沃尔特）先后提出有关质量概念的精辟见解，可谓异彩纷呈。朱兰甚至感叹，“给质量下一个确切的定义也许是不可能的”。随着理论和实践的深化，国际标准化组织在IS09000:2000标准《质量管理体系 基础和术语》中将质量定义为“一组固有特性满足要求的程度”，应该说具有较高的认可度（后来新版本对此作了修订，但这一版较为经典，相对直白明了）。此处的质量主要指产品和服务质量。

质量是一个复杂的综合体，是一个大概念，包括安全、使用性能等内容。作为“一组固有特性满足要求的程度”，其中的要求当然包括安全的要求。没有安全，就不会有真正的质量，市场活力和秩序就失去基本保障。《中华人民共和国产品质量法》第二十六条明确规定，产品质量应当符合下列要求：“（一）不存在危及人身、财产安全的不合理的危险，有保障人体健康，人身、财产安全的国家标准、行业标准的，应当符合该标准；（二）具备产品应当具备的使用性能，但是，对产品存在使用性能的瑕疵作出说明的除外；（三）符合在产品或者其包装上注明采用的产品标准，符合以产品说明、实物样品等方式表明的质量状况。”可以看出，就产品而言，质量的范畴大于安全，质量安全是产品质量的应有之义。2020年全国产品质量安全监督管理工作会议也指出，“《产品质量法》修订要把握好定位，它既是一部安全法，也是责任法，还是促进法。”

再以《质量振兴纲要（1996年—2010年）》《质量发展纲要（2011—2020年）》《中共中央 国务院关于开展质量提升行动的指导意见》中的“质量”为例，也都是一个大概念，涉及质量安全、质量提升和质量基础，既要求“拉高线”，也要求“守底线”和“打基础”。

基于此，我们就能更好理解原“国家质量监督检验检疫总局”、各地原“质量技术监督局”“中国质量报”等名称中的“质量”一词，明白其涵盖质量安全、质量提升和质量基础。也就能更好理解，2020年4月17日中央政治局会议强调“严把防疫物资出口质量关”，其中的“质量”不局限于档次、使用性能之类，更包括安全，不能把产品质量和安全简单并列乃至割裂。

（二）关于宏观质量和具体质量

党的十九大报告提出“高质量发展”“质量变革”，指的是宏观质量。“高质量发展”，即经济高质量发展。“质量变革”包括但不限于产品质量，是国民经济各个领域、各个层面全方位变革。2016年中央经济工作会议以来，党中央、国务院多次强调开展质量提升行动，指的是产品和服务等具体质量。宏观质量涉及方方面面，各地区各部门都承担相应的职责；产品和服务等具体质量则与市场监管部门密切相关。

我们经常讲“组织实施质量强国战略”“建设质量强国”，究竟指宏观质量，还是具体质量？对此，要看具体语义，不可一概而论。从党的十九大报告看，除提出“社会主义现代化强国”外，还提出12个具体的强国，依次为制造强国、科技强国、质量强国、航天强国、网络强国、交通强国、海洋强国、贸易强国、文化强国、体育强国、教育强国、人才强国。结合上下文，此处的质量强国，侧重于产品和服务等具体质量。

（三）关于质量监管、安全监管和市场监管

质量有着宽泛的内涵，监管也是一个很大的词汇。监管即监督管理，是管理的一种类型。管理的基本职能分为计划、组织、指挥、协调和控制，又有学者认为分为7类，即决策、计划、组织、人员管理、指导与领导、控制、创新。管理的种类很多，比如行政管理、经济管理、社会管理、城市管理、卫生管理等，其中就包括监督管理。无论是管理，还是监督管理，都蕴含着丰富的内容。随着认识水平、文字表述等变化，一些机构名称中的“监督”演变为“监督管理”，比如原质检总局“产品质量监督司”变为市场监管总局“产品质量安全监督管理司”。回溯当年的国家质量监督检验检疫总局，“质量监督”其实就是“质量监督管理”；原国家工商行政管理总局，实际上就是工商监管部门。正如2001年时任国务院总理朱镕基所说，质检总局、工商总局都是市场监管部门。还有原食品药品监管总局，和原工商总局、原质检总局一样，共同的关键词都是监管。捋清了这些，就能更好地理解为什么将有关部门整合组建为市场监管总局。

因为质量和监管两者都是内涵丰富的概念，质量监管绝不限于监督抽查、执法打假等具体而微者，而是涉及质量安全、质量提升和质量基础等诸多方面。这在市场监管总局有关业务司局（产品质量安全监督管理司、质量发展局、计量司、标准技术管理司、标准创新管理司、认证监督管理司、认可与检验检测监督管理司）的名称和职责中也有所印证体现。

市场监管是现代政府五大职能之一。今天说起市场，往往不再局限于一个一个交易场所，还涉及各种各样的交易行为。《国务院关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管的意见》（国发〔2019〕5号）对“市场监管、发展改革、教育、公安、人力资源社会保障、生态环境、住房城乡建设、交通运输、农业农村、商务、文化和旅游、卫生健康、应急、海关、税务、统计等市场监管领域有关部门”提出明确要求，此处讲的是“大市场监管”，市场监管部门相对而言则是“小市场监管”。就产品和服务来说，市场监管的领域基本涵盖质量监管，但要讲到更大范畴的质量，那么质量监管又与市场监管形成交叉。

再说安全，也有大小概念之分。在产品等具体领域，有食品安全、药品安全、特种设备安全、工业产品质量安全等。其实食品安全、药品安全、特种设备安全也都存在质量的问题，只是其安全问题更为突出。从整个国家而言，安全是一个很大的概念，习近平总书记提出总体国家安全观，就包括政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等11种安全观，后来又强调了海外利益安全、生物安全等。

也就是说，无论质量监管、安全监管，还是市场监管，都远远超出市场监管总局一个部门的职责范畴。厘清了这些，我们就能更好地理解，党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，强调“严格市场监管、质量监管、安全监管”，是从国家经济社会发展全局出发，而不仅仅是对市场监管总局所提出的要求，将三者并列既是着重强调，也是因为确有差异。

二、质量监管三个理念

（一）质量涉及经济领域，也涉及社会领域，不宜简单强调“政府主导”。在党政机关文稿中，“政府主导”和“政府引导”屡见不鲜。貌似一字之差，实则区别很大。这不是简单的咬文嚼字，而是反映了一种深层次的理念。

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”，清晰界定了政府的五大职能。《决定》特别强调：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”（党的十九大报告：“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”）这些重要论断，为“政府主导”或“政府引导”提供了重要遵循。

总的来说，社会领域多用“政府主导”，经济领域多用“政府引导”，有的领域（如医药卫生、标准化等）针对不同情况使用“政府主导”或“政府引导”。特别需要提醒的是，涉及经济领域时，“政府主导”能不用就不用。党中央、国务院以及中办、国办的大量发文，一再体现了这一点。

如上所述，质量涵盖质量安全、质量提升和质量基础，既涉及经济领域，也涉及社会领域，不宜一味强调“政府主导”。政府该主导的主导、该引导的引导，不断加强和改进质量监管，真正使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。

（二）抓质量必须“产、管、竞”并举。市场监管总局成立后，“质量是竞争出来的”这个观点一度引发热议。实际上，还有一个重要论述与之密切相关，为我们提供了重要遵循。习近平总书记在2013年中央农村工作会议上讲话时强调，食品安全首先是“产”出来的，也是“管”出来的。同样的道理，产品质量包括产品质量安全，首先是“产”出来的，也是“管”出来的。

党的十九届四中全会《决定》明确提出，“强化竞争政策基础地位”，旨在强调竞争政策是一项基本经济政策，其核心是市场开放和公平竞争。“质量是竞争出来的”观点，强调的是竞争，但过于鲜明、显得片面。因为质量的内涵极其丰富、关系特别重大，如果将质量安全等剥离出质量，就会出现“质量是竞争出来的”等似有道理、但不全面的观点，就会引出把质量工作简单推向市场的言论。惟有把质量安全纳入其中，才能回归质量的原意，才能支撑质量战线的工作部门积极作为、更好发挥作用。

我们不能把质量简单推给市场、推给企业，该放给市场和社会的权一定要放足、放到位，该政府管的事一定要管好、管到位。李克强总理2018年9月11日到市场监管总局考察时强调，“公平的竞争，就要有公正的监管。没有公正的监管，就没有公平的竞争。”

现在越来越多的人认识到，“质量是企业生产出来的，也是政府监管出来的，是市场竞争出来的”，“产、管、竞”各尽其能、缺一不可。这里的“管”，涉及质量安全、质量提升和质量基础。质量安全监管须臾不可放松，必须牢牢守住安全底线。提升产品和服务质量关乎国计民生，广大企业要充分发挥主体作用、决定性作用，市场监管部门也要与时俱进，大力营造公平竞争的市场环境，管好用好计量、标准、认证认可、检验检测等国家质量基础设施，更好地推动质量总体水平提升。惟其如此，才能切实推动经济高质量发展，不断满足人民日益增长的美好生活需要。

（三）“四个最严”有特指内容不宜泛化。近年来，对“四个最严”或有误解。有的同志盯住一个“严”字，一旦提到要严格监管，不管是食品药品还是其他产品，动辄套用“四个最严”，出现泛化现象。

认真查阅人民网“习近平系列重要讲话数据库”，就会发现总书记有过两次重要论述。第一次是2013年12月23日在中央农村工作会议上的讲话，强调“确保农产品质量安全，既是食品安全的重要内容和基础保障，也是建设现代农业的重要任务。要把农产品质量安全作为转变农业发展方式、加快现代农业建设的关键环节，坚持源头治理、标本兼治，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保广大人民群众‘舌尖上的安全’。”第二次是2015年5月29日在十八届中央政治局第二十三次集体学习时的讲话，强调“食品药品安全关系每个人身体健康和生命安全。要用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保人民群众‘舌尖上的安全’。”

除了食品药品安全和农产品质量安全，其他领域能不能适用“四个最严”？当前“放管服”改革不断向纵深推进，还是要区别对待。2018年9月11日，李克强总理在市场监管总局考察时强调，对一般商品和服务领域可全面实施“双随机、一公开”监管，对投诉举报的突出问题或公众关注的产品和服务等要开展重点监管，对食品药品、特种设备等实行全程监管，对新产业、新业态坚持包容审慎监管。国发〔2019〕5号文件明确提出，在市场监管领域健全以“双随机、一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制；将“双随机、一公开”作为市场监管的基本手段和方式，除特殊重点领域外，原则上所有行政检查都应通过双随机抽查的方式进行，取代日常监管原有的巡查制和随意检查，形成常态化管理机制。

仔细推敲“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”，也许有的“最严”能推而广之，但不宜将“四个最严”泛化于质量监管乃至市场监管全领域。

总而言之，我们平时谈论质量，首先应该明确讲的是什么质量，是产品和服务质量，还是更大范畴的质量；然后明确质量是什么，仅指档次、使用性能之类，还是包括安全等要求；在此基础上，再谈如何管质量。只有这样，才能尽量避免“各吹各的号，各唱各的调”，才能更好凝聚“质量很重要”这个共识，切实破解“质量是什么、如何管质量”两大分歧，防止陷入质量工作误区。当然，我的上述理解也是个人孔见，欢迎批评指正。

（作者单位：市场监管总局办公厅）

《中国质量报》